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中國高考「減招風波」:減什麼?招什麼?

發生在江蘇和湖北的減招風波,源於作繭自縛的制度,但麻煩不止於此。


編按:2016年,中國教育部門對高考招生進行了改革,將一些省份對本省學生的部分招生額度,調整為向外省招生。這一改革在近日來引發了中國江蘇、湖北兩省的家長不滿。他們聚集在教育部門,要求保證本省學生升入本省高校的名額。然而,這場風波背後的高校「減招」,究竟減什麼,招什麼,卻不是表面看起來那麼簡單。

圖為清華大學新生辦理入學手續。
清華大學新生辦理入學手續。攝:STR/AFP

每年高考季(六月初)前後,與高等教育相關的問題通常會備受關注。但像今年江蘇、湖北這樣,本地戶籍家長聚集在教育部門抗議的情况,實屬首次。教育部、兩省教育廳和部分高校(大專院校)迅速回應,線下維穩和線上刪帖同時跟進,很快平息這場前所未有的教育突發事件。

然而回看事件緣起和背景,人們既有理由為當下事件的爆發而困惑,也有理由為更多潛在的衝突而擔憂。如果再檢視抗議者和旁觀者的訴求,我們更有理由相信,麻煩才剛開始。

中國高等教育結構與招生配額

這次家長抗議事件,起於教育部以「縮小區域發展差距,促進教育公平」為名主導的「跨省生源計劃調整」。這個問題,要從現行的高校等级和高考招生制度說起。

中國的普通高校,分為中央院校和地方院校。中央院校以75所教育部直屬院校為主(比如北大、清華、人大等傳統名校),並包含其他中央單位所屬院校(如隸屬於中國科學院的中國科技大學等等);地方院校則隸屬於各省(如蘇州大學屬江蘇省)。中央院校是名校的代名詞,地方院校雖然也有名校(如蘇州大學、上海大學等),但數量並不多。以被認為是「絕對名牌」的39所「985工程」高校為例,無一例外均是中央院校;範圍更廣的112所「211工程」名校中,僅有26所地方院校。

在這些名校之外,尚有重點院校、普通院校,和「一本」、「二本」乃至「三本」的等級劃分。在中央院校稀缺的情況下,各省無不力求讓自己所屬的院校進入地方重點名單,列入「一本」招生,以提高「重點率」和「一本率」,彰顯教育政績。

由此可以看出,隸屬關係和與之相匹配的資源分配,才是當前中國高校最核心的質量劃分及排名標準。

中國的大學本科主要招生方式是「分省配額招生」:每年高考之前,各高校在國家核定的年度招生規模內,按省份制定各自的分專業招生計劃(即「招生來源計劃」),彙總後報送教育部,再統一分送各省。參與招生的高校可以預留部分名額來,開展「自主招生」或其他專項招生計劃,但這樣的名額較少,對「按省取人」的配額招生影響不大。

配額招生導致的結果是,各高校在各省的招生人數在高考前便已確定。但中央院校配額是如何制定?教育部對此所給的回答中,並沒有任何可操作的標準。根據歷次配額的結果觀察,高考招生配額,主要是服從「經濟社會發展需要」的政策邏輯;「擇優錄取」的教育邏輯並非首要原則。其實際表現則是:發達地區和中央院校所在地,比如被廣為詬病的北京、上海,經常受到超額照顧。

高考入學的省際不平等

高考一直有「中國最公平的制度」之稱,但這不過是一種錯覺。分數面前人人平等,只對同一省份內的考生有意義;一旦跨省比較,則必然出現機會嚴重不均衡的問題。

一般認為,向全國範圍的考生提供平等的入學機會,是中央院校的責任。而教育部直屬院校代表著稀缺的優質高等教育資源,更應在資源分配中主動承擔。

2001年,青島三考生起訴教育部。當年,北京和山東高考使用的都是總分為750分的「3+2」考卷,青島三位考生的分數分別是522分、457分和506分,這在北京可以錄取理想的大學,但在山東只能讀職業學校。三名考生不服這種「因地制宜」的安排,委託律師起訴了教育部,但訴訟最終不了了之。

根據學者趙海利在一項研究中使用的教育部內部統計資料,教育部直屬院校2001在北京和山東的錄取率(錄取人數/考生人數)分別為13.9%、5.0%(見下表)。也就是說,在相同的評判標準下,那三位青島考生儘管成績非常優秀,但只因她們生於山東,入讀教育部直屬院校的機會就只有北京的1/3。

2001年教育部直屬院校(中央院校)各省招生名額分配
製圖/端傳媒設計部。

可能因為這樣直觀的分數比較實在有礙觀瞻,在此之後,教育部開始鼓勵部分省份進行高考自主命題,打破全國統一考卷的局面。雖然錄取問題依舊,但從此錄取分數再沒有統一的比較基礎。

然而,抹去表面的分數差距,並沒有使人忘記高考招生問題。時任全國人大代表温俊義在2006年接受媒體採訪時,就提到了自己對幾所中央高校2005年「本地生源比例」的統計:北大17%,清華16%,北航13%,北京理工大學11%,復旦大學16%,上海交通大學47%,武漢大學50%,南京大學55%,浙江大學61%。中央院校對不同省份地區的招生分配之不均,可見一斑。有些學校曾經試圖改革,回應這種不公,如2006年的中國政法大學招生改革。但在制度面前,成效甚微。

就地高考運動:衝擊招生體制

2009年以來,隨遷子女「就地高考」問題,成為高考改革中最受關注的事件。分省配額制度與戶籍制度捆綁,而跟隨父母到外省居住的學生,則深受其害。官方為了維繫這一制度,一直都在打擊「高考移民」;而跨省遷徙者為了避免權益受損,就需爭取「就地高考」。

2009年前後,爭取「就地高考」權利的活動開始湧現。大規模朝向城市和發達地區的人口遷徙,在僵化的戶籍制度下,造成隨遷子女就地受教育的困難;而這成了官方必須回應的問題。越來越多父母們不再滿足於候鳥式的生活,他們在城市成長的子女更以城裏人自居。入讀高中、參加高考也就自然成了追求目標。

在這樣的背景下,京、滬兩地為主的隨遷子女家庭和許志永等社會人士,組織了蔚為壯觀的「教育平權」運動。北京的隨遷子女家長定期召開研討、徵集簽名並到教育部門請願;上海的活動則以2012年下半年,江西籍學生占海特及其父占全喜為代表。兩邊都產生了廣泛的影響。

不過,2012年8月發布的《關於做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育後在當地參加升學考試工作的意見》,不但把制定具體政策的的權力,交給了試圖維繫地方利益的各省,也給了京、滬等「人口流入集中地區」特殊的裁量空間。

後來陸續出台的各省「就地高考」政策(北京一直拒絕放開),雖然不乏苛刻條件,但畢竟多少為隨遷子女提供了繼續就學的渠道,也消弭很大一部分抗爭。而城、鄉戶口區分也在隨後取消,居住證制度等戶籍改革也有不少進展。隨着許志永博士的入獄和對「教育平權」活動的強力壓制,2013年下半年,這一運動的聲勢已經遠遠不同往日。

然而,從義務教育到中高考,前述發展其實都只解決了「半拉子」的問题。教育系統仍然以所在地戶籍學生為主要服務對象,附加給非當地戶籍學生的「門檻」不在少數。在近兩年來大城市控制人口的特殊背景下,義務教育到高中的各類學校,也時而減招非當地戶籍的學生。既然非當地戶籍的「教育平權」訴求一直面臨着「擠佔當地教育資源、加劇競爭」的責難,將其「扼殺在萌芽階段」的應對,其實可以想見。

減招,純屬一場誤會?

教育部、國家發改委的《關於做好2016年普通高等教育招生計劃編制和管理工作的通知》引起一場風波,從文件和官方回應來看,所謂的「支援和協作計劃」均以不減少各批次高校在本省的招生人數和比例為前提。

因此,所謂「減招」不過是一場虛驚。

從高校分布和歷次招生規模比,中央院校都相當照顧江蘇和湖北兩省。兩省各有7所教育部直屬高校,其中各有「985工程」高校2所。得益於這樣的優質教育資源,江蘇和湖北在歷次高考中,教育部直屬院校的錄取率相當高。以2001年(見圖)為例,教育部直屬院校分配給兩省的錄取率分別是7.5%和11.2%,在當年全國31個省份中,分別名列第9和第4。雖然近年數據沒有公佈,但從高考招生的基本制度而言,這種優勢沒有變化。

兩省的錄取率雖不算最好,但卻領先於其他很多省份。當然,家長們和北京、上海對比,仍不免有不平衡感;但若面對計劃增加招生名額的欠發達省份時,他們所表現的被剝奪感與憤怒,卻又站不住腳。況且2016年江蘇省高考報名人數36.04萬,比去年減少3.25萬;若相比7年前,高考報名人數更是已減少了近三分之一。在高校已擴招的背景下,隨着省內生源逐年下降,教育部門引導高校調低招生名額,也算合情合理。相比經濟發達,中央院校錄取百分比較低,但考生人數年年居高不下的廣東,江蘇的怨氣實在不算有理。

當然,有人會質疑,本地資源是否應服務本地居民?從法理上講,地方院校除非有多元性考慮,或與中央或其他地區有交換協議,確實沒有招收其他地區學生的義務。教育部若無給予相應補償,便把地方院校的招生名額調配給其他省份,顯然侵犯了地方權益。

但如果把這種法理稍微延展,必然需要追問:誰是教育中的本地人?戶籍制度本身的合憲性即是問題。而從義務教育到高等教育,均以戶籍為基礎提供,顯然也不合法理。那麼,當人們忽略戶籍問題而談論「地方院校為本地人服務」時,那些被貼上「隨遷子女」標籤,因為沒有當地戶籍而被擋在教育系統外的兒童、考生,他們的聲音又在哪裏?

同樣,如果教育部真動了地方的中央院校招生名額,人們也欠缺批評它的法理基礎。地方得到中央院校招生名額,從來都是政策分配的結果,而不是分數面前人人平等的產物。忽略最初的政策性分配,只關注現在的再分配,又如何可以理直氣壯?

減招,一場荒誕的「就地高考」實驗?

設想另一種場景,整個事件就會變得更飽滿:由於「就地高考」政策的實行,作為人口流入地的江蘇、湖北兩省,今年有大量非本地戶籍的考生參加高考。在原有招生規模不變的情況下,粗略估計這些考生將分別使用兩省3.8萬和4萬個錄取名額,其中包含大量中央院校名額。得知消息的家長紛紛聚集,到當地教育部門抗議。

以上設想是有現實根據的。2009年,當一些北京小學開始大量接收隨遷子女時,一些京籍家長即表示了不滿。其中有些甚至為此讓自己的孩子轉學。「就地高考」訴求,則自始至終強烈牴觸部分本地戶籍人士的利益。除了網絡上的「異鬧」、「蝗蟲」、「外地逼」等言辭侮辱外,現實中雙方也有過對峙。

人們會如何面對這種設想的局面?本地人說外地人擠佔教育資源,應該回戶籍地去上學;外地人則說一切身家和貢獻都在這裏,除了一紙戶籍外,已和戶籍地沒有其他任何關係,不應再折騰孩子。如果回答是不能觸動任何既得利益,那麼,又如何面對那些留守兒童,和因戶籍問題而在城市無學可上的孩子?

正是在這個意義上,江蘇與湖北的減招風波,更應該看成一個荒誕版的「就地高考」方案:在本地(如江蘇)長期工作的外來人口,其子女儘量回到戶籍地(如安徽)參加高考,而教育資源豐富的人口流入地(江蘇),則通過本地高校向其他省份(如安徽)開放更多招生名額,給這些考生「提供關照」──讓他們相比原先,更容易在戶籍地考入遷入地的學校。但這樣一來,在減招引發反對時,如何面對那些因政策原因而留守戶籍地上學,或者臨時回戶籍地考試的學生?

利益叢林中的教育公平挑戰

面對這樣糾結的高考招生制度,當一些評論者以「高考招生名額應由生源質量決定」、「沒有絕對的公平」或者「補償行動應有限度」迴應時,落腳點已經錯位了。無論江蘇、湖北等省的教育質量多好,其實都無法說服湖南、山東等省的考生服輸。兩邊自始至終都是雞同鴨講,沒有真正在同一起跑線上較量過。

事實上,反倒是優質高校招生名額更少的後者,更有理由感到委屈──因為錄取率低,自然競爭激烈。無論北京、上海等地的「素質教育」發達到什麼程度,全國任何一個省份的考生都有理由不服,因為未經過省際競爭檢驗的超高配額,必然會讓人看作特權。況且,歷史上還有全國一張卷時代,高考招生制度長期「劫貧濟富」的不光彩記錄。

事實上,教育部所追求的教育均衡,正是被其堅守的「以戶籍為原則」的招生辦法所葬送。高考招生是這樣,基礎教育也是這樣。忽視人口遷徙的動態現實而追求靜態均衡,無異於緣木求魚。這次兩地人們的反應,也直截了當劃定了教育部可能的行動界限。

這也就是為什麼一些基於權利視角的改革建議更為可取:在改善考試內容的基礎上,廢除地域配額,恢復全國高考統一考試,由高校根據其全國或地方性質,在相應範圍內以考生成績為基礎自主招生。同時,在基礎教育上廢除戶籍限制,推行按居住地就近入學;高考招生制度的開放,會顯著降低基礎教育上的地方壁壘。

無可否認,改革時儘量不觸動既得利益,以免招致激烈反對,有一定的道理。但是,如果既得利益者無法感受到壓力,又哪來的改革動力呢?何況,當人們在談論「穩健」改革的可能時,這些在教育的地域壁壘和潰敗的農村教育中,受盡折騰的兒童及其父母,基本上是這個社會的失語者。近年來,重點大學農村學生比例下降和「寒門難出貴子」的現象,雖已引起廣泛研究和政策注意,但教育制度只要持續製造歧視和鴻溝,就無法回應這種階級引發的關切。

無論如何,考慮到配額制下的普遍不滿,堅持己見的既得利益者,以及規模驚人的受歧視群體的正常教育訴求,中國的教育公平問題及其對全社會的挑戰,才剛剛開始。

(任星輝,法律人,社會觀察者)

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