编按：2016年，中国教育部门对高考招生进行了改革，将一些省份对本省学生的部分招生额度，调整为向外省招生。这一改革在近日来引发了中国江苏、湖北两省的家长不满。他们聚集在教育部门，要求保证本省学生升入本省高校的名额。然而，这场风波背后的高校“减招”，究竟减什么，招什么，却不是表面看起来那么简单。
每年高考季（六月初）前后，与高等教育相关的问题通常会备受关注。但像今年江苏、湖北这样，本地户籍家长聚集在教育部门抗议的情况，实属首次。教育部、两省教育厅和部分高校（大专院校）迅速回应，线下维稳和线上删帖同时跟进，很快平息这场前所未有的教育突发事件。
然而回看事件缘起和背景，人们既有理由为当下事件的爆发而困惑，也有理由为更多潜在的冲突而担忧。如果再检视抗议者和旁观者的诉求，我们更有理由相信，麻烦才刚开始。
中国高等教育结构与招生配额
这次家长抗议事件，起于教育部以“缩小区域发展差距，促进教育公平”为名主导的“跨省生源计划调整”。这个问题，要从现行的高校等级和高考招生制度说起。
中国的普通高校，分为中央院校和地方院校。中央院校以75所教育部直属院校为主（比如北大、清华、人大等传统名校），并包含其他中央单位所属院校（如隶属于中国科学院的中国科技大学等等）；地方院校则隶属于各省（如苏州大学属江苏省）。中央院校是名校的代名词，地方院校虽然也有名校（如苏州大学、上海大学等），但数量并不多。以被认为是“绝对名牌”的39所“985工程”高校为例，无一例外均是中央院校；范围更广的112所“211工程”名校中，仅有26所地方院校。
在这些名校之外，尚有重点院校、普通院校，和“一本”、“二本”乃至“三本”的等级划分。在中央院校稀缺的情况下，各省无不力求让自己所属的院校进入地方重点名单，列入“一本”招生，以提高“重点率”和“一本率”，彰显教育政绩。
由此可以看出，隶属关系和与之相匹配的资源分配，才是当前中国高校最核心的质量划分及排名标准。
中国的大学本科主要招生方式是“分省配额招生”：每年高考之前，各高校在国家核定的年度招生规模内，按省份制定各自的分专业招生计划（即“招生来源计划”），汇总后报送教育部，再统一分送各省。参与招生的高校可以预留部分名额来，开展“自主招生”或其他专项招生计划，但这样的名额较少，对“按省取人”的配额招生影响不大。
配额招生导致的结果是，各高校在各省的招生人数在高考前便已确定。但中央院校配额是如何制定？教育部对此所给的回答中，并没有任何可操作的标准。根据历次配额的结果观察，高考招生配额，主要是服从“经济社会发展需要”的政策逻辑；“择优录取”的教育逻辑并非首要原则。其实际表现则是：发达地区和中央院校所在地，比如被广为诟病的北京、上海，经常受到超额照顾。
高考入学的省际不平等
高考一直有“中国最公平的制度”之称，但这不过是一种错觉。分数面前人人平等，只对同一省份内的考生有意义；一旦跨省比较，则必然出现机会严重不均衡的问题。
一般认为，向全国范围的考生提供平等的入学机会，是中央院校的责任。而教育部直属院校代表著稀缺的优质高等教育资源，更应在资源分配中主动承担。
2001年，青岛三考生起诉教育部。当年，北京和山东高考使用的都是总分为750分的“3+2”考卷，青岛三位考生的分数分别是522分、457分和506分，这在北京可以录取理想的大学，但在山东只能读职业学校。三名考生不服这种“因地制宜”的安排，委托律师起诉了教育部，但诉讼最终不了了之。
根据学者赵海利在一项研究中使用的教育部内部统计资料，教育部直属院校2001在北京和山东的录取率（录取人数/考生人数）分别为13.9%、5.0%（见下表）。也就是说，在相同的评判标准下，那三位青岛考生尽管成绩非常优秀，但只因她们生于山东，入读教育部直属院校的机会就只有北京的1/3。
可能因为这样直观的分数比较实在有碍观瞻，在此之后，教育部开始鼓励部分省份进行高考自主命题，打破全国统一考卷的局面。虽然录取问题依旧，但从此录取分数再没有统一的比较基础。
然而，抹去表面的分数差距，并没有使人忘记高考招生问题。时任全国人大代表温俊义在2006年接受媒体采访时，就提到了自己对几所中央高校2005年“本地生源比例”的统计：北大17%，清华16%，北航13%，北京理工大学11%，复旦大学16%，上海交通大学47%，武汉大学50%，南京大学55%，浙江大学61%。中央院校对不同省份地区的招生分配之不均，可见一斑。有些学校曾经试图改革，回应这种不公，如2006年的中国政法大学招生改革。但在制度面前，成效甚微。
就地高考运动：冲击招生体制
2009年以来，随迁子女“就地高考”问题，成为高考改革中最受关注的事件。分省配额制度与户籍制度捆绑，而跟随父母到外省居住的学生，则深受其害。官方为了维系这一制度，一直都在打击“高考移民”；而跨省迁徙者为了避免权益受损，就需争取“就地高考”。
2009年前后，争取“就地高考”权利的活动开始涌现。大规模朝向城市和发达地区的人口迁徙，在僵化的户籍制度下，造成随迁子女就地受教育的困难；而这成了官方必须回应的问题。越来越多父母们不再满足于候鸟式的生活，他们在城市成长的子女更以城里人自居。入读高中、参加高考也就自然成了追求目标。
在这样的背景下，京、沪两地为主的随迁子女家庭和许志永等社会人士，组织了蔚为壮观的“教育平权”运动。北京的随迁子女家长定期召开研讨、征集签名并到教育部门请愿；上海的活动则以2012年下半年，江西籍学生占海特及其父占全喜为代表。两边都产生了广泛的影响。
不过，2012年8月发布的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，不但把制定具体政策的的权力，交给了试图维系地方利益的各省，也给了京、沪等“人口流入集中地区”特殊的裁量空间。
后来陆续出台的各省“就地高考”政策（北京一直拒绝放开），虽然不乏苛刻条件，但毕竟多少为随迁子女提供了继续就学的渠道，也消弭很大一部分抗争。而城、乡户口区分也在随后取消，居住证制度等户籍改革也有不少进展。随着许志永博士的入狱和对“教育平权”活动的强力压制，2013年下半年，这一运动的声势已经远远不同往日。
然而，从义务教育到中高考，前述发展其实都只解决了“半拉子”的问题。教育系统仍然以所在地户籍学生为主要服务对象，附加给非当地户籍学生的“门槛”不在少数。在近两年来大城市控制人口的特殊背景下，义务教育到高中的各类学校，也时而减招非当地户籍的学生。既然非当地户籍的“教育平权”诉求一直面临着“挤占当地教育资源、加剧竞争”的责难，将其“扼杀在萌芽阶段”的应对，其实可以想见。
减招，纯属一场误会？
教育部、国家发改委的《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》引起一场风波，从文件和官方回应来看，所谓的“支援和协作计划”均以不减少各批次高校在本省的招生人数和比例为前提。
因此，所谓“减招”不过是一场虚惊。
从高校分布和历次招生规模比，中央院校都相当照顾江苏和湖北两省。两省各有7所教育部直属高校，其中各有“985工程”高校2所。得益于这样的优质教育资源，江苏和湖北在历次高考中，教育部直属院校的录取率相当高。以2001年（见图）为例，教育部直属院校分配给两省的录取率分别是7.5%和11.2%，在当年全国31个省份中，分别名列第9和第4。虽然近年数据没有公布，但从高考招生的基本制度而言，这种优势没有变化。
两省的录取率虽不算最好，但却领先于其他很多省份。当然，家长们和北京、上海对比，仍不免有不平衡感；但若面对计划增加招生名额的欠发达省份时，他们所表现的被剥夺感与愤怒，却又站不住脚。况且2016年江苏省高考报名人数36.04万，比去年减少3.25万；若相比7年前，高考报名人数更是已减少了近三分之一。在高校已扩招的背景下，随着省内生源逐年下降，教育部门引导高校调低招生名额，也算合情合理。相比经济发达，中央院校录取百分比较低，但考生人数年年居高不下的广东，江苏的怨气实在不算有理。
当然，有人会质疑，本地资源是否应服务本地居民？从法理上讲，地方院校除非有多元性考虑，或与中央或其他地区有交换协议，确实没有招收其他地区学生的义务。教育部若无给予相应补偿，便把地方院校的招生名额调配给其他省份，显然侵犯了地方权益。
但如果把这种法理稍微延展，必然需要追问：谁是教育中的本地人？户籍制度本身的合宪性即是问题。而从义务教育到高等教育，均以户籍为基础提供，显然也不合法理。那么，当人们忽略户籍问题而谈论“地方院校为本地人服务”时，那些被贴上“随迁子女”标签，因为没有当地户籍而被挡在教育系统外的儿童、考生，他们的声音又在哪里？
同样，如果教育部真动了地方的中央院校招生名额，人们也欠缺批评它的法理基础。地方得到中央院校招生名额，从来都是政策分配的结果，而不是分数面前人人平等的产物。忽略最初的政策性分配，只关注现在的再分配，又如何可以理直气壮？
减招，一场荒诞的“就地高考”实验？
设想另一种场景，整个事件就会变得更饱满：由于“就地高考”政策的实行，作为人口流入地的江苏、湖北两省，今年有大量非本地户籍的考生参加高考。在原有招生规模不变的情况下，粗略估计这些考生将分别使用两省3.8万和4万个录取名额，其中包含大量中央院校名额。得知消息的家长纷纷聚集，到当地教育部门抗议。
以上设想是有现实根据的。2009年，当一些北京小学开始大量接收随迁子女时，一些京籍家长即表示了不满。其中有些甚至为此让自己的孩子转学。“就地高考”诉求，则自始至终强烈抵触部分本地户籍人士的利益。除了网络上的“异闹”、“蝗虫”、“外地逼”等言辞侮辱外，现实中双方也有过对峙。
人们会如何面对这种设想的局面？本地人说外地人挤占教育资源，应该回户籍地去上学；外地人则说一切身家和贡献都在这里，除了一纸户籍外，已和户籍地没有其他任何关系，不应再折腾孩子。如果回答是不能触动任何既得利益，那么，又如何面对那些留守儿童，和因户籍问题而在城市无学可上的孩子？
正是在这个意义上，江苏与湖北的减招风波，更应该看成一个荒诞版的“就地高考”方案：在本地（如江苏）长期工作的外来人口，其子女尽量回到户籍地（如安徽）参加高考，而教育资源丰富的人口流入地（江苏），则通过本地高校向其他省份（如安徽）开放更多招生名额，给这些考生“提供关照”──让他们相比原先，更容易在户籍地考入迁入地的学校。但这样一来，在减招引发反对时，如何面对那些因政策原因而留守户籍地上学，或者临时回户籍地考试的学生？
利益丛林中的教育公平挑战
面对这样纠结的高考招生制度，当一些评论者以“高考招生名额应由生源质量决定”、“没有绝对的公平”或者“补偿行动应有限度”回应时，落脚点已经错位了。无论江苏、湖北等省的教育质量多好，其实都无法说服湖南、山东等省的考生服输。两边自始至终都是鸡同鸭讲，没有真正在同一起跑线上较量过。
事实上，反倒是优质高校招生名额更少的后者，更有理由感到委屈──因为录取率低，自然竞争激烈。无论北京、上海等地的“素质教育”发达到什么程度，全国任何一个省份的考生都有理由不服，因为未经过省际竞争检验的超高配额，必然会让人看作特权。况且，历史上还有全国一张卷时代，高考招生制度长期“劫贫济富”的不光彩记录。
事实上，教育部所追求的教育均衡，正是被其坚守的“以户籍为原则”的招生办法所葬送。高考招生是这样，基础教育也是这样。忽视人口迁徙的动态现实而追求静态均衡，无异于缘木求鱼。这次两地人们的反应，也直截了当划定了教育部可能的行动界限。
这也就是为什么一些基于权利视角的改革建议更为可取：在改善考试内容的基础上，废除地域配额，恢复全国高考统一考试，由高校根据其全国或地方性质，在相应范围内以考生成绩为基础自主招生。同时，在基础教育上废除户籍限制，推行按居住地就近入学；高考招生制度的开放，会显著降低基础教育上的地方壁垒。
无可否认，改革时尽量不触动既得利益，以免招致激烈反对，有一定的道理。但是，如果既得利益者无法感受到压力，又哪来的改革动力呢？何况，当人们在谈论“稳健”改革的可能时，这些在教育的地域壁垒和溃败的农村教育中，受尽折腾的儿童及其父母，基本上是这个社会的失语者。近年来，重点大学农村学生比例下降和“寒门难出贵子”的现象，虽已引起广泛研究和政策注意，但教育制度只要持续制造歧视和鸿沟，就无法回应这种阶级引发的关切。
无论如何，考虑到配额制下的普遍不满，坚持己见的既得利益者，以及规模惊人的受歧视群体的正常教育诉求，中国的教育公平问题及其对全社会的挑战，才刚刚开始。
（任星辉，法律人，社会观察者）
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