评论|揭仲:520后,蔡英文的五大国防课题

即将就任的蔡英文,要面对哪些国防军事上的难题?
图为台湾台军海军陆战队。

蔡英文将于5月20日就职。身为中华民国首位女总统暨三军统帅,蔡英文及其国安/国防团队在就任后,有哪些亟待处理的课题?笔者认为有下列五项:一、2017国防预算与高级教练机;二、常备兵役存续;三、军售与华美军事交流;四、颁布国家军事战略相关文件;五、勇固案与募兵制。

一、2017国防预算与高级教练机

蔡英文担任董事长的“新境界文教基金会”,曾公布一系列《国防政策蓝皮书》。其中第七号〈振兴台湾核心国防产业〉明白表示:2016年若民进党重返执政,会努力将国防预算恢复到GDP的3%。虽然2017年预算的编纂工作已经展开,但从新政府就任的5月20日,到行政院确定总预算的8月中旬,还有近三个月。民进党政府还是有可能从2017年起,就履行此一竞选承诺。

一般而言,计算国防支出是否达年度GDP 的3%,要将国防部公务预算的岁出,与非营业基金合并计算。一般而言,若国防支出要达到年度GDP的3%,岁出至少需编列3490亿至3600亿。若与2016年的3217亿相较,需增加273亿至383亿,不是一笔小数目。要达到承诺,对蔡英文与林全内阁将造成不小考验。

在高级教练机部份,国防部原规划自2017年起开始编列预算,以“国内合作生产”的方式,于2018年至2019年完成F-5E/F战斗机的汰换,2021至2022年完成AT-3教练机的汰换,总预算约700亿元。由于蔡英文已明白宣示本案将以“自研自制”方式进行,此一计划势将调整。若民进党政府仍要如期从2017年开始,则军事投资建案文件、规划期程和总预算需求的调整,须在8月中旬前完成。

同时,民进党政府还需注意,因汰除时间延后,所衍生的F-5E/F结构安全问题。虽然台湾库储的F-5E/F零附件充裕,但“机背纵梁”和“垂直安定面”等结构问题,除投入经费补强或更换外,别无他法。

而在国内生产“高教机”的汉翔公司,也须面对《政府采购法》中,“研发与制造分离”的规定。民进党政府若要推动高教机“自研自制”,也许该尽速以另立专法或修法的方式,排除“政府采购法”的限制。

二、2017是否续征一年期常备兵役?

民进党在大选前已宣布,将于执政后十个月内讨论兵役制度问题;但在这个会议召开前,必须马上做决定的,是2017年是否继续征集1993年次以前的役男入营,服一年常备兵役。

国防部原定从2015年底后,就不再征召义务役役男服常备兵役;但2015年8月时,因国防部预判到当年年底,志愿役人数仍无法达到计划目标,遂宣布2016年将再征集23,100名役男入营,以补足缺额。

值得注意的是,据传行政院2015年8月进行跨部会协商时,国防部除提出2016年需求数外,也抛出2017年需求,只是未提供确切人数。国防部在2015年8月26日的记者会也指出,若2016年预估2017年无法达标,“2017年仍可能继续征兵”。

目前国军总员额仍为21万5千人,其中“编制员额”19万6千人;若以90%计,“现员数”当维持在17万5千人上下。但2015年6月底,国军志愿役官士兵现员数仅约13万2000余人,2016年志愿役官士兵的“预算员额”也只有14万9108人;在总员额维持不变的情况下,即使2016年顺利招募到1万5000人,扣除退伍人员后,可能还是会有不小的缺口。

考量相关征兵作业与役男生涯规划,2017年是否继续征兵?征集人数约为多少?恐怕就成为三军统帅蔡英文5月20日就职后,马上要决定的问题。

三、军售与台美军事交流

除潜舰案,马英九总统第二个任期中,另有多个争取数年,却未获美方肯首的军售案,包括F-16所用的AGM-154滑翔炸弹、AGM-158空对地距外飞弹、AGM-84H/K增程攻陆飞弹、AGM-88高速反辐射飞弹等四种精准弹药,以及P-3C所用的“智能水雷”等。

此外,台美军事交流的指标——台湾空军飞行员到美国路克空军基地(Luke Air Force Base)的飞行训练,将于2017年年底届满。国防部高官曾在2015年下半年表示,本案已延到2019年,经查证应是该官员误记。由于本案每年所需预算庞大(2016年预定送训53员,预算约14.5亿),国防部内一直有质疑;在2015年底更传出国防部要求空军,在今年下半年就“是否有必要持续”提出检讨报告。由于台湾最迟要在明年上半年告知美方,是否延续本案,这也将成为蔡英文就任后,需优先决定的课题。

平心而论,马英九总统八年任期内,台湾与美方在军事上进展最多的是双边人员交流。以往只有双边高层例行性会议,以及装备销售后的技术会议;后来逐渐深入到部队观摩、受训、武器赴美试射甚至共同演习——在2016年公开预算书中,就可看到“参访联合战备训练中心暨观摩基地演训”、“观摩夏威夷美军史崔克旅演训”、“空运演习”、“空军联合搜救演习”和“观武系列演习”等。新政府就任后,军事交流是否会受到“台北-华府-北京”三边关系可能变化的影响,十分值得观察,也构成蔡英文的国安/国防团队的考验。

四、颁布国家军事战略相关文件

依照《国防法》第三十一条,国防部应于每任总统就职后十个月内,向立法院公开提出《四年期国防总检讨》,说明新总统的战略指导,作为未来四年国防施政的依据。民进党在2015年9月2日的中常会中,也提及若2016年重返执政,将在总统就职后十个月内,一并公布《国家军事战略》,作为《四年期国防总检讨》的指导文件。

民进党政府也不排除在执政后,于国防部下设立“国防产业协进小组”,由相关部会首长、立法委员代表、中科院院长、学界代表和产业界代表共同组成,就国防产业发展提出策略建议。新总统则在就职后十个月内,召开国家安全会议讨论这些建议,然后订出《国防产业发展策略》,作为后续产业发展、武器研发、产业规范制度,和武器采购的政策指导。

五、勇固案与募兵制何去何从

台湾受限于人口总数,不容易召募到17万5千人的志愿役官兵,这使马总统决定推动“勇固案”,进一步裁减军力。

国防部已在2015年上半年,大致完成国军兵力规模与组织结构调整的规划,并于2015年底、2016年初透过电脑模拟,推估“相对最适兵力需求”。国防部原本预计以五年时间,将总员额从21万5千人,裁减为18至19万人;组织结构则依“主战单位数尽量不动,但内部组织调整”的原则,逐年进行。然而后来因立法院有意见,加以政党轮替,暂停实施。

民进党针对“勇固案”是否延续推动,曾在2015年9月2日的中常会中明确表示:“将减缓裁军速度……勇固案暂不实施”。在“募兵制”部分,民进党在2015年5月26日表示:“执政后,将在十个月内广征各方意见,于《四年期国防总检讨》中提出兵制主张”。在2015年9月2日的中常会中,民进党也宣示将推动“改良式募兵制”,并获蔡英文本人认可。

综合相关论述,可判断在蔡英文5月20日就职后,将以十个月的时间,先完成《国家军事战略》,再据以完成《四年期国防总检讨》,并说明“兵力规模”、“国军结构”和“改良式募兵制度”的相关规划;接著就以二到四年的时间,推动前述调整。

事实上,倘若无法宣布重征1994年次以降的役男入营服常备兵役,国军总兵力(至少现员数)的下修将无可避免。就算民进党政府在2016年后,续征1993年次以前的役男入营填补缺额,其人数也将快速减少:2016年估计约有3万人、2018年即快速下降为1万8千人,2019年更不足8千人。

而未来四年,防空飞弹指挥部和通资电军,可能有不少人力需求。在此情况下,国军兵力结构该如何调整,就成为蔡英文就任后最棘手的课题。

(揭仲,淡江大学国际事务与战略研究所博士)

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