評論 「民主思路」政論系列之二

湯家驊:實踐民主所不能忽視的元素

民主與法治一樣,是活的、是有其成長及改善過程的。但願我們不會輕易忘記這點。


編按:2015年8月,前公民黨立法會議員湯家驊成立「民主思路」智庫,在政改否決後的對峙氛圍中,鼓吹回歸溫和溝通路線、促使各方重建互信,來推動香港民主發展。然而,在中國強勢管治、香港社會撕裂的大環境下,不少人都質疑:「溫和政治」在現實上能有多少政治能量?

追求民主的路線,是香港當前核心問題。《端傳媒》將在本週連續刊出五篇「民主思路」政論,提供各界討論的參照。前兩篇文章,將從理論面上討論何謂「溫和」、何謂「民主」;後三篇將回到現實面,闡述溫和派如何看待中港關係,以及中港經濟融合的利益與代價。

湯家驊:回歸19年,在特區建立一個民主制度始終遙遙無期,可望而不可及。攝:Anthony Kwan/端傳媒

香港人爭取民主近四分一世紀,回歸後《基本法》首次為香港人訂下了實現民主的目標;但回歸19年,在特區建立一個民主制度始終遙遙無期,可望而不可及。非但如此,2005年及2015年兩次政制改革失敗後,港人對民主的意義、民主的元素和如何最有效達至建立民主的目標,分歧竟是越來越大,甚至出現意見對立的局面。究竟香港人應如何面對民主這個課題?

民主的「國際標準」

當我們談及民主時,很多人喜歡把「國際標準」掛在嘴邊,與民主劃上等號。但什麼是「國際標準」,民主究竟有什麼核心元素,怎樣的制度才可算「合格」,怎樣的制度才可為港人所接受,皆是存有內在矛盾,但卻甚少人深入探討的課題。

首先,一般人所指的「國際標準」,是指聯合國於1966年12月通過的《公民權利和政治權利國際公約》(下簡稱《公約》),特別是《公約》中第25條談及「普及而平等」(universal and equal)的選舉條文。當我們嘗試理解這普選標準時,我們必須同時理解《公約》背後的幾點重要背景及原則:

一、《公約》第25條談的,是公民之政治權利而非人權。人權是基本權利,是與生俱來的,是與人的生命共存的;公民權利是國家或社會框架下行使之權利,沒有國家或社會,此權利便不存在;

二、人權是絕對的,公民權利是相對的。大家會留意到《公約》中不同的條文亦同時訂明不同的限制;例如:第19條談及的言論、新聞及表達自由需受保障個人名譽、國家安全、公共秩序及社會衛生和道德需要等的限制。第25條則提及普選不能有「不合理限制」。換言之,普選是可以有合理限制的。

三、在撰寫《公約》初期,很多國家,包括西方國家對於把公民權利與政治權利對等,曾有爭拗和存有很大保留。因此,雖然各國最終同意現有之《公約》文本,但《公約》下如何解讀各種權利,仍屬各公約國在其各自不同的國度和社會環境下某程度之專有權利。這亦是「均衡比例原則」(Proportionality Test)和「國家/地方解讀權」(Margin of Appreciation)成為兩大解讀《公約》原則的來由。

普選的不合理限制

既然如此,那在《公約》的普選定義中,何謂「合理」,或「不合理限制」?國際人權專家學者曼佛.盧域(Manfred Nowak)在他的權威著作《公民權利和政治權利國際公約評論》一書中有這樣的說法:「任何權利之限制是否合理,只可能就個別情況,以『均衡比例原則』及個别國家之整體政治環境而決定。」他亦同時引用了一些例子,說明不同國家可以有《公約》下容許的不同限制;例如:禁止極端政治團體或軍人參選;又或要求合理之提名程序等。

當然,任何限制必須具備當地之恰當性,亦為國民所接受。如此推論,一個地方的憲法或憲制性文件,必然是當地獨特的政治環境之重要指標,足而影響任何限制之合理性。不接受國家憲法或地區上之憲制性文件,便是脫離了國家或社會框架,公民之政治權利也只會流於空談。

民主之核心元素

因此,談到「國際標準」時,我們不能只看某幾個國家的政治制度。硬把一些政治、文化、經濟,甚至核心價值與特區有差異的制度轉移到特區,恐怕只會是東施效顰。我們應仔細去探究的,不應只是某一角度、某一國家之民主制度,而是一些普世公認的核心元素。在這方面,近代政治學者戴雅門(Larry Diamond) 和古今很多政治家與學者,也同意民主基本上有四大核心元素:

一、一個自由公平選擇和組成政府的選舉制度;

二、一個有公民意識,在不同層面願意參與政治活動的社會;

三、尊重基本人權的意識;

四、法治之存在。

這四大基本民主元素在不同的社會裏可能有不同的比重或成熟程度,但一般而言,任何政治制度若缺乏這四大元素的其中一至多項,很大機會不能稱之為民主制度。

另一點要留意的,是這四大元素是相輔相承的,並不存在任何形式的矛盾,更沒有互相排斥的可能。所以當我們專注考慮其中一種元素時,不應亦不能忽略其他元素之存在和互相影響之重要性。

自由公平的選舉制度

自由公平的選舉制度是實踐民主的首要條件。自由公平的選舉包括了一人一票、票重均等、不記名投票及公平被選權之基本元素。一般而言,爭論點往往集中於票重均等和公平被選權這兩項基本元素上。特區政制改革之爭拗亦然。票重均等是指選民每一票的影響力應是均等。功能組别之存在,正突顯了票重並非均等之弊病,因此原則上,功能组别是制度民主化之主要障礙。

公平被選權的問題比較複雜。《公約》並不視所有提名程序為不合理限制,但制度倡議者必須證明有關提名程序之限制有其必要性和恰當性。在2014年,我曾提出一個包含《基本法》第45條規定之提名委員會的政改方案。該方案為一眾國際專家審議後公認為既符合「國際標準」,亦符合《基本法》要求之政改方案。這事實證明了《基本法》第45條所規定之提名委員會,是可以符合《公約》之要求的。因此,《基本法》與國際認許之民主制度,並不存在根本性的矛盾,而市民亦沒需要,在《基本法》框架外尋求民主。

大家留意在這以上所說的四大元素中,並沒有太多專家和學者強調少數服從多數,或多數群眾意願之凌駕性等原則。這是因為民主是公民權利,但民主亦包括尊重少數(包括非公民)的基本權益和意願。如果民主只代表多數人的意願,那民主很容易便變為群眾獨裁,甚至民主暴政。因此當我們談到民主的時候,我們着重的是自由公平參與選舉的權利,而非單純多數人的意願。在這基本元素中,自由選擇是民主最核心之價值觀。

公民參與

公民參與的基本條件是社會對政治和公民權利有最低限度的認知和參與意欲。認知和參與意欲愈高,民主制度成功的機會愈大。增加政治認知和公民意識是社會發展的過程。要民主制度有效發展,社會便要締造足夠條件,讓市民有意欲和機會去真正了解民主的功能和意義。

當然,這不是說民智不開,民主便難以立足。民智與民主是相輔相承的。愈民主的社會,民智愈容易開花結果;制度愈封閉,民智愈有可能偏向某一極端單方面發展,所以兩者不應有先後之分。

基本人權之保障

有人說,民主是尊重基本人權的表現。這說法不中亦不遠矣。民主與人權基本上是分不開的。但我們在這裏說的人權不單是指個人的意願和權利,而是包含尊重其他人的意願和權利。如果我們輕易忘卻後者,則我們只是相信一己專權而非真正尊重人權。

另一重要考慮,是社會不同階級的持份者應享有同等對待之權利。傾斜於某一群體的民主並非真正的民主。因此正如普通市民不應受政治制度壓迫一樣,仇富仇商、歧視少數群體之思想亦非真正符合民主原則的思想。

法治之重要性

法治是保障民主制度最重要的把關者,而民主制度亦是保障法治得以長存的最主要政治元素。很多人誤解,以為犯法便等同違反法治。這想法是錯的。有人犯法,但尊重法律體制,因此真正的公民抗命應該是尊重,而非破壞法治。有人不犯法,但卻輕易蔑視法律體制的權威,這才是不尊重法治的行為。佔中期間,有人公開呼籲毋須理會法庭的判決,便是最好的例子。

沒錯,不是所有法律體系均是最完美、完全沒有缺陷的。即便在一個絕對完美的制度下,法官也是人,也會犯錯,也會有感情和政治取向;所以我們也不能期望所有法官必然完全一致地執行法律。但我們談的是制度多於內容。要內容接近完美,我們需要一個民主社會,因為法律是由社會定出來的。社會不民主、不健全、不完美,很難看見這社會的法律會接近健全和完美。所以在批評法律不完美的時候,我們首先要自我檢討社會是否也是不完美。

尊重制度是法治最重要的一環,但這不是說制度是永遠不能改的。與法律制度之內容一樣,民主社會是最有效改善法律體制的基本條件。但我們不能說因為制度未臻完美,所以我們不用尊重制度。試想想若社會大部分人抱這種想法,那何來法治可言?

特區民主不能忽略「一國兩制」

以上所說的幾種民主元素,只是一些近代世界普遍認同的核心價值;但要實踐民主,還須把這些元素放在社會中。意思是說,我們不能漠視這個社會的歷史、社會、文化、經濟和政治背景。在民主和憲法上,民主是需要符合憲法要求的,而非一種完全無約束性的自由思想。這是因為如前所述,民主的基本元素之一乃法治,而法治當然包括尊重及服從憲法之政治理念。這種政治理念,我們稱之為憲政。

在特區發展民主過程中,我們不能忽略「一國兩制」之存在,與《基本法》的指導性憲制框架。完全脫離「一國兩制」和《基本法》的民主,可能是一種最理想的烏托邦式民主,但卻不但不符合實際需求,亦忽略了民主其他基本元素的重要性。更重要的是,否定了國家或憲制框架,本身屬於公民權利之政治權利便沒有存在的空間;沒有國家、憲法,如何界定公民之存在?不能界定公民之存在,還可談什麼公民權利、談什麼民主?

我堅信,只要在「一國兩制」和《基本法》下,我們可以達至包含以上所說之民主的最基本核心元素,這種民主便符合所謂國際認同和可接受的民主。更何況民主不是一件死物。民主與法治一樣,是活的、是有其成長及改善過程的。但願我們不會輕易忘記這點。

(湯家驊,民主思路召集人、資深大律師)

編按:標題為編輯所擬,作者原題是《我們的民主》。

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