编按：2015年8月，前公民党立法会议员汤家骅成立“民主思路”智库，在政改否决后的对峙氛围中，鼓吹回归温和沟通路线、促使各方重建互信，来推动香港民主发展。然而，在中国强势管治、香港社会撕裂的大环境下，不少人都质疑：“温和政治”在现实上能有多少政治能量？
追求民主的路线，是香港当前核心问题。《端传媒》将在本周连续刊出五篇“民主思路”政论，提供各界讨论的参照。前两篇文章，将从理论面上讨论何谓“温和”、何谓“民主”；后三篇将回到现实面，阐述温和派如何看待中港关系，以及中港经济融合的利益与代价。
香港人争取民主近四分一世纪，回归后《基本法》首次为香港人订下了实现民主的目标；但回归19年，在特区建立一个民主制度始终遥遥无期，可望而不可及。非但如此，2005年及2015年两次政制改革失败后，港人对民主的意义、民主的元素和如何最有效达至建立民主的目标，分歧竟是越来越大，甚至出现意见对立的局面。究竟香港人应如何面对民主这个课题？
民主的“国际标准”
当我们谈及民主时，很多人喜欢把“国际标准”挂在嘴边，与民主划上等号。但什么是“国际标准”，民主究竟有什么核心元素，怎样的制度才可算“合格”，怎样的制度才可为港人所接受，皆是存有内在矛盾，但却甚少人深入探讨的课题。
首先，一般人所指的“国际标准”，是指联合国于1966年12月通过的《公民权利和政治权利国际公约》（下简称《公约》），特别是《公约》中第25条谈及“普及而平等”（universal and equal）的选举条文。当我们尝试理解这普选标准时，我们必须同时理解《公约》背后的几点重要背景及原则：
一、《公约》第25条谈的，是公民之政治权利而非人权。人权是基本权利，是与生俱来的，是与人的生命共存的；公民权利是国家或社会框架下行使之权利，没有国家或社会，此权利便不存在；
二、人权是绝对的，公民权利是相对的。大家会留意到《公约》中不同的条文亦同时订明不同的限制；例如：第19条谈及的言论、新闻及表达自由需受保障个人名誉、国家安全、公共秩序及社会卫生和道德需要等的限制。第25条则提及普选不能有“不合理限制”。换言之，普选是可以有合理限制的。
三、在撰写《公约》初期，很多国家，包括西方国家对于把公民权利与政治权利对等，曾有争拗和存有很大保留。因此，虽然各国最终同意现有之《公约》文本，但《公约》下如何解读各种权利，仍属各公约国在其各自不同的国度和社会环境下某程度之专有权利。这亦是“均衡比例原则”（Proportionality Test）和“国家／地方解读权”（Margin of Appreciation）成为两大解读《公约》原则的来由。
普选的不合理限制
既然如此，那在《公约》的普选定义中，何谓“合理”，或“不合理限制”？国际人权专家学者曼佛．卢域（Manfred Nowak）在他的权威著作《公民权利和政治权利国际公约评论》一书中有这样的说法：“任何权利之限制是否合理，只可能就个别情况，以‘均衡比例原则’及个别国家之整体政治环境而决定。”他亦同时引用了一些例子，说明不同国家可以有《公约》下容许的不同限制；例如：禁止极端政治团体或军人参选；又或要求合理之提名程序等。
当然，任何限制必须具备当地之恰当性，亦为国民所接受。如此推论，一个地方的宪法或宪制性文件，必然是当地独特的政治环境之重要指标，足而影响任何限制之合理性。不接受国家宪法或地区上之宪制性文件，便是脱离了国家或社会框架，公民之政治权利也只会流于空谈。
民主之核心元素
因此，谈到“国际标准”时，我们不能只看某几个国家的政治制度。硬把一些政治、文化、经济，甚至核心价值与特区有差异的制度转移到特区，恐怕只会是东施效颦。我们应仔细去探究的，不应只是某一角度、某一国家之民主制度，而是一些普世公认的核心元素。在这方面，近代政治学者戴雅门（Larry Diamond） 和古今很多政治家与学者，也同意民主基本上有四大核心元素：
一、一个自由公平选择和组成政府的选举制度；
二、一个有公民意识，在不同层面愿意参与政治活动的社会；
三、尊重基本人权的意识；
四、法治之存在。
这四大基本民主元素在不同的社会里可能有不同的比重或成熟程度，但一般而言，任何政治制度若缺乏这四大元素的其中一至多项，很大机会不能称之为民主制度。
另一点要留意的，是这四大元素是相辅相承的，并不存在任何形式的矛盾，更没有互相排斥的可能。所以当我们专注考虑其中一种元素时，不应亦不能忽略其他元素之存在和互相影响之重要性。
自由公平的选举制度
自由公平的选举制度是实践民主的首要条件。自由公平的选举包括了一人一票、票重均等、不记名投票及公平被选权之基本元素。一般而言，争论点往往集中于票重均等和公平被选权这两项基本元素上。特区政制改革之争拗亦然。票重均等是指选民每一票的影响力应是均等。功能组别之存在，正突显了票重并非均等之弊病，因此原则上，功能组别是制度民主化之主要障碍。
公平被选权的问题比较复杂。《公约》并不视所有提名程序为不合理限制，但制度倡议者必须证明有关提名程序之限制有其必要性和恰当性。在2014年，我曾提出一个包含《基本法》第45条规定之提名委员会的政改方案。该方案为一众国际专家审议后公认为既符合“国际标准”，亦符合《基本法》要求之政改方案。这事实证明了《基本法》第45条所规定之提名委员会，是可以符合《公约》之要求的。因此，《基本法》与国际认许之民主制度，并不存在根本性的矛盾，而市民亦没需要，在《基本法》框架外寻求民主。
大家留意在这以上所说的四大元素中，并没有太多专家和学者强调少数服从多数，或多数群众意愿之凌驾性等原则。这是因为民主是公民权利，但民主亦包括尊重少数（包括非公民）的基本权益和意愿。如果民主只代表多数人的意愿，那民主很容易便变为群众独裁，甚至民主暴政。因此当我们谈到民主的时候，我们着重的是自由公平参与选举的权利，而非单纯多数人的意愿。在这基本元素中，自由选择是民主最核心之价值观。
公民参与
公民参与的基本条件是社会对政治和公民权利有最低限度的认知和参与意欲。认知和参与意欲愈高，民主制度成功的机会愈大。增加政治认知和公民意识是社会发展的过程。要民主制度有效发展，社会便要缔造足够条件，让市民有意欲和机会去真正了解民主的功能和意义。
当然，这不是说民智不开，民主便难以立足。民智与民主是相辅相承的。愈民主的社会，民智愈容易开花结果；制度愈封闭，民智愈有可能偏向某一极端单方面发展，所以两者不应有先后之分。
基本人权之保障
有人说，民主是尊重基本人权的表现。这说法不中亦不远矣。民主与人权基本上是分不开的。但我们在这里说的人权不单是指个人的意愿和权利，而是包含尊重其他人的意愿和权利。如果我们轻易忘却后者，则我们只是相信一己专权而非真正尊重人权。
另一重要考虑，是社会不同阶级的持份者应享有同等对待之权利。倾斜于某一群体的民主并非真正的民主。因此正如普通市民不应受政治制度压迫一样，仇富仇商、歧视少数群体之思想亦非真正符合民主原则的思想。
法治之重要性
法治是保障民主制度最重要的把关者，而民主制度亦是保障法治得以长存的最主要政治元素。很多人误解，以为犯法便等同违反法治。这想法是错的。有人犯法，但尊重法律体制，因此真正的公民抗命应该是尊重，而非破坏法治。有人不犯法，但却轻易蔑视法律体制的权威，这才是不尊重法治的行为。占中期间，有人公开呼吁毋须理会法庭的判决，便是最好的例子。
没错，不是所有法律体系均是最完美、完全没有缺陷的。即便在一个绝对完美的制度下，法官也是人，也会犯错，也会有感情和政治取向；所以我们也不能期望所有法官必然完全一致地执行法律。但我们谈的是制度多于内容。要内容接近完美，我们需要一个民主社会，因为法律是由社会定出来的。社会不民主、不健全、不完美，很难看见这社会的法律会接近健全和完美。所以在批评法律不完美的时候，我们首先要自我检讨社会是否也是不完美。
尊重制度是法治最重要的一环，但这不是说制度是永远不能改的。与法律制度之内容一样，民主社会是最有效改善法律体制的基本条件。但我们不能说因为制度未臻完美，所以我们不用尊重制度。试想想若社会大部分人抱这种想法，那何来法治可言？
特区民主不能忽略“一国两制”
以上所说的几种民主元素，只是一些近代世界普遍认同的核心价值；但要实践民主，还须把这些元素放在社会中。意思是说，我们不能漠视这个社会的历史、社会、文化、经济和政治背景。在民主和宪法上，民主是需要符合宪法要求的，而非一种完全无约束性的自由思想。这是因为如前所述，民主的基本元素之一乃法治，而法治当然包括尊重及服从宪法之政治理念。这种政治理念，我们称之为宪政。
在特区发展民主过程中，我们不能忽略“一国两制”之存在，与《基本法》的指导性宪制框架。完全脱离“一国两制”和《基本法》的民主，可能是一种最理想的乌托邦式民主，但却不但不符合实际需求，亦忽略了民主其他基本元素的重要性。更重要的是，否定了国家或宪制框架，本身属于公民权利之政治权利便没有存在的空间；没有国家、宪法，如何界定公民之存在？不能界定公民之存在，还可谈什么公民权利、谈什么民主？
我坚信，只要在“一国两制”和《基本法》下，我们可以达至包含以上所说之民主的最基本核心元素，这种民主便符合所谓国际认同和可接受的民主。更何况民主不是一件死物。民主与法治一样，是活的、是有其成长及改善过程的。但愿我们不会轻易忘记这点。
（汤家骅，民主思路召集人、资深大律师）
编按：标题为编辑所拟，作者原题是《我们的民主》。
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