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黎蝸藤:沖之鳥兩塊礁,牽動一盤大棋

儘管馬英九政府在此事的態度,符合台灣的一向立場,但其反應實屬過激。


日本沖之鳥礁。攝:讀賣新聞 via AFP
日本沖之鳥礁。攝:讀賣新聞 via AFP

台灣漁船日前在日本沖之鳥礁(島)附近水域捕魚,被日本視為非法扣留罰款,引起台灣政府不滿。馬英九甚至派「海巡九號」到當地水域「護漁」,引起國際關注。

根據《聯合國海洋法公約》,沿岸國有權主張12海里的領海,和200海里的專屬經濟區。換言之,沿岸國有權對位於領海線起12海里與200海里之間的水域,對漁業等有關海洋資源的活動進行管理。台灣漁船被捕的地方,在日本沖之鳥礁200海里內(但在12海里以外)。如果沖之鳥礁有資格主張專屬經濟區,那麼日本對台灣漁船的執法絕無問題。

但這種資格備受爭議。沖之鳥礁是一個珊瑚環礁,整個礁盤面積甚大,有8平方公里。環礁的形態像個大碗,中心低,周邊高。退潮的時候,環礁邊緣不少部分能露出水面;但漲潮時,只有共計9平方米的兩塊礁石能露出水面,最高點不過幾十厘米。

礁石與島嶼,不同的主張權利

根據公約,(在漲潮時能露出水面的)礁石(rock)和島嶼(island),在主張海域方面的資格相差極大。礁石只能擁有領海,島嶼卻能擁有專屬經濟區。根據第121條島嶼制度,若要被承認為能主張專屬經濟區的島嶼,除了要是「四面環水並在高潮時高於水平面的自然形成的陸地區域」,還要「能維持人類居住或本身經濟生活」。

用這個標準衡量,沖之鳥礁只能算是礁石,不是島嶼。事實上,日本為了保證這9平方米的礁石能一直露出水面,而不至於因海水上漲而連「礁石」的資格也失去(從而變為「低潮高地」),還想方設法做了加固措施,在1987年起於礁石旁邊圍上防波堤。日本在那兩塊礁石附近另選地點,建造了一個人工海上平台(高腳屋),上面建有海洋觀察站,有工作人員長駐,但對於那兩塊礁石則基本沒有變動。

日本堅持沖之鳥礁是島嶼,並在有1977年就劃定大陸架和專屬經濟區。如果日本的立場得到承認,那麼以沖之鳥礁為中心的200海里範圍,可以劃出40萬平方公里的專屬經濟區和大陸架。這個面積比日本領土還要大。以這兩塊礁石獲得這麼大的專屬經濟區是否合理,值得懷疑。

中國和韓國一直反對日本;中韓皆主張沖之鳥礁是礁石,不能主張專屬經濟區。日本學者為此提出不少理由,比如栗林忠男就曾指出,珊瑚礁和一般礁石不能相提並論,因為珊瑚礁會繼續「天然地」生長,但礁石只會被不斷腐蝕。公約第121條的規定固然確實有含糊之處,但日方理由在很多國際法學者看來還是理據不足。

如果以地質因素作為統一標準而橫向比較,日本沖之鳥礁的地質情況,和中國在南海佔據的永暑礁,以及現在成為焦點的「黃岩島」(Scarborough Reef, 台灣稱「民主礁」)比較相似。如果認為永暑礁與「黃岩島」不是島,那麼沖之鳥礁也自然不應該是一個島。相反,台灣佔據的太平島、越南佔據的南威島,以及菲律賓佔據的中業島等,天然面積大得多,則更有被視為島的理由。

但和南海諸島相比,沖之鳥礁也有地理上的有利地位:第一,它的主權沒有爭議;第二,它孤懸海外,400海里之內都沒有其他國家領土,所以不存在因為領海重疊而出現的海域爭議。此外,日本也沒有妨礙航海自由。這使日本在這方面的立場,不會像南海諸島一樣成為國際焦點。

聯合國大陸架裁決有利日本

沖之鳥礁的法律狀態在2012年之後進一步複雜化。2008年,日本根據聯合國設置的日程,向聯合國大陸架界限委員會提交了外大陸架申請。當中以沖之鳥礁為圓心,200海里為半徑畫出一個圓圈,與圓圈相連的三個區塊(北面的SKB、西面的MIT與南面的KPR海域,見附圖),也在日本申請成為其外大陸架的七個區塊之列。

沖之鳥嶼地圖。 來源:日本提交聯合國申請書
沖之鳥嶼地圖。 來源:日本提交聯合國申請書

所謂外大陸架,是指領海基線200海里到350海里之間的大陸架。根據公約,200海里之內的大陸架(和專屬經濟區)不需要特別的程序申請和批准,但是外大陸架則要求各國提出申請,並提交足夠的地理資料,證明申請區域符合「大陸架」的標準,才可以被承認。

當時中國對這三個區塊提出書面抗議,韓國抗議把沖之鳥礁作為基點,但未列出具體的區塊。有趣的是,與日本外大陸架有潛在利益衝突的美國反而致信委員會,不反對日本的申請(MIT區域與美屬北馬里亞納群島的大陸架接壤,美國也有資格申請那個區域作為外大陸架)。最後由於中韓反對,委員會在2012年發表的書面報告中,對KPR區域不作出決議;但對SKB和MIT區塊,則作出了建議。

日本和中韓對這份報告有不同的解讀。日本認為委員會對SKB和MIT區塊的建議意見,表示委員會承認了日本對沖之鳥的島嶼地位;而中韓則認為,委員會沒有對KPR作出裁決,則表明否認了其島嶼地位。客觀來看,儘管委員會沒有直接裁決沖之鳥到底是島還是礁這個問題,但其對SKB和MIT的建議更有利於日方立場。而從現實來看,委員會的這份報告的確令日本在這個問題上更顯得理直氣壯。

近年,中國和台灣很多漁船都進入了這個「專屬經濟區」作業,日本難以一一處理,多數只能採取驅逐行動,又因中國國力強大,日本當然只能「柿子挑軟的吃」,拿台灣漁船「出氣」。

馬政府反應過激,替北京做球?

儘管馬英九政府在此事的態度,符合台灣的一向立場,但其反應實屬過激。把此事與台對日311地震援助相提並論無稽之極。海巡署派船護航,更是違反國際慣例──因為海巡署的船隻屬於民事船隻,只應該在自己有管轄權的海域活動;如果要在公海保護海外權益,應該派出軍艦而不是民事船隻,否則難免讓人覺得有企圖單方面擴大管轄權之嫌。對此,只能以馬英九固有的「對日強硬」和對奠定「政治遺產」的心急來解釋。

從更大的視角來看,馬英九把沖之鳥礁事件擴大化,引起國際關注,也可能正在幫中國一個大忙。因爲南海仲裁案即將宣判,台日爭議可能會被中國用於分散國際壓力。在菲律賓訴中國的南海仲裁案中,中國堅持不參與;從庭審過程觀察,菲律賓在大部分訴求獲勝的可能性極大。菲律賓、越南、新加坡、印尼等東南亞國家,及美日澳英等西方國家,都已經敦促中國要遵守仲裁庭的決議。雙方不斷在這個問題進行外交宣傳和法律角力。

中國可能會利用日本在沖之鳥礁上的立場,反證自己在南海訴求的合理性。中國能採用的邏輯可能有兩個:一個是日本「不守國際法」,中國也不必守;第二是既然日本能通過沖之鳥礁主張專屬經濟區,中國也可以比照。當然,第二種邏輯的前提,和中國現有對沖之鳥礁的立場相反,所以深究下去,中國對沖之鳥礁應採取何種立場,才能原則一致地實現利益最大化,值得再深入論證。

隨着馬英九的下台,台灣的態度可望轉變,此事大概不會引起大風波。可是,沖之鳥礁地位的問題,將會長期化。如何更詳細地規定類似的珊瑚礁在國際海洋法上的權利,以平衡各國利益、安全以及海洋管理的需要,值得各國進一步研究,甚至應該在公約基礎上,達成新的協議。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

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