台湾渔船日前在日本冲之鸟礁（岛）附近水域捕鱼，被日本视为非法扣留罚款，引起台湾政府不满。马英九甚至派“海巡九号”到当地水域“护渔”，引起国际关注。
根据《联合国海洋法公约》，沿岸国有权主张12海里的领海，和200海里的专属经济区。换言之，沿岸国有权对位于领海线起12海里与200海里之间的水域，对渔业等有关海洋资源的活动进行管理。台湾渔船被捕的地方，在日本冲之鸟礁200海里内（但在12海里以外）。如果冲之鸟礁有资格主张专属经济区，那么日本对台湾渔船的执法绝无问题。
但这种资格备受争议。冲之鸟礁是一个珊瑚环礁，整个礁盘面积甚大，有8平方公里。环礁的形态像个大碗，中心低，周边高。退潮的时候，环礁边缘不少部分能露出水面；但涨潮时，只有共计9平方米的两块礁石能露出水面，最高点不过几十厘米。
礁石与岛屿，不同的主张权利
根据公约，（在涨潮时能露出水面的）礁石（rock）和岛屿（island），在主张海域方面的资格相差极大。礁石只能拥有领海，岛屿却能拥有专属经济区。根据第121条岛屿制度，若要被承认为能主张专属经济区的岛屿，除了要是“四面环水并在高潮时高于水平面的自然形成的陆地区域”，还要“能维持人类居住或本身经济生活”。
用这个标准衡量，冲之鸟礁只能算是礁石，不是岛屿。事实上，日本为了保证这9平方米的礁石能一直露出水面，而不至于因海水上涨而连“礁石”的资格也失去（从而变为“低潮高地”），还想方设法做了加固措施，在1987年起于礁石旁边围上防波堤。日本在那两块礁石附近另选地点，建造了一个人工海上平台（高脚屋），上面建有海洋观察站，有工作人员长驻，但对于那两块礁石则基本没有变动。
日本坚持冲之鸟礁是岛屿，并在有1977年就划定大陆架和专属经济区。如果日本的立场得到承认，那么以冲之鸟礁为中心的200海里范围，可以划出40万平方公里的专属经济区和大陆架。这个面积比日本领土还要大。以这两块礁石获得这么大的专属经济区是否合理，值得怀疑。
中国和韩国一直反对日本；中韩皆主张冲之鸟礁是礁石，不能主张专属经济区。日本学者为此提出不少理由，比如栗林忠男就曾指出，珊瑚礁和一般礁石不能相提并论，因为珊瑚礁会继续“天然地”生长，但礁石只会被不断腐蚀。公约第121条的规定固然确实有含糊之处，但日方理由在很多国际法学者看来还是理据不足。
如果以地质因素作为统一标准而横向比较，日本冲之鸟礁的地质情况，和中国在南海占据的永暑礁，以及现在成为焦点的“黄岩岛”（Scarborough Reef, 台湾称“民主礁”）比较相似。如果认为永暑礁与“黄岩岛”不是岛，那么冲之鸟礁也自然不应该是一个岛。相反，台湾占据的太平岛、越南占据的南威岛，以及菲律宾占据的中业岛等，天然面积大得多，则更有被视为岛的理由。
但和南海诸岛相比，冲之鸟礁也有地理上的有利地位：第一，它的主权没有争议；第二，它孤悬海外，400海里之内都没有其他国家领土，所以不存在因为领海重叠而出现的海域争议。此外，日本也没有妨碍航海自由。这使日本在这方面的立场，不会像南海诸岛一样成为国际焦点。
联合国大陆架裁决有利日本
冲之鸟礁的法律状态在2012年之后进一步复杂化。2008年，日本根据联合国设置的日程，向联合国大陆架界限委员会提交了外大陆架申请。当中以冲之鸟礁为圆心，200海里为半径画出一个圆圈，与圆圈相连的三个区块（北面的SKB、西面的MIT与南面的KPR海域，见附图），也在日本申请成为其外大陆架的七个区块之列。
所谓外大陆架，是指领海基线200海里到350海里之间的大陆架。根据公约，200海里之内的大陆架（和专属经济区）不需要特别的程序申请和批准，但是外大陆架则要求各国提出申请，并提交足够的地理资料，证明申请区域符合“大陆架”的标准，才可以被承认。
当时中国对这三个区块提出书面抗议，韩国抗议把冲之鸟礁作为基点，但未列出具体的区块。有趣的是，与日本外大陆架有潜在利益冲突的美国反而致信委员会，不反对日本的申请（MIT区域与美属北马里亚纳群岛的大陆架接壤，美国也有资格申请那个区域作为外大陆架）。最后由于中韩反对，委员会在2012年发表的书面报告中，对KPR区域不作出决议；但对SKB和MIT区块，则作出了建议。
日本和中韩对这份报告有不同的解读。日本认为委员会对SKB和MIT区块的建议意见，表示委员会承认了日本对冲之鸟的岛屿地位；而中韩则认为，委员会没有对KPR作出裁决，则表明否认了其岛屿地位。客观来看，尽管委员会没有直接裁决冲之鸟到底是岛还是礁这个问题，但其对SKB和MIT的建议更有利于日方立场。而从现实来看，委员会的这份报告的确令日本在这个问题上更显得理直气壮。
近年，中国和台湾很多渔船都进入了这个“专属经济区”作业，日本难以一一处理，多数只能采取驱逐行动，又因中国国力强大，日本当然只能“柿子挑软的吃”，拿台湾渔船“出气”。
马政府反应过激，替北京做球？
尽管马英九政府在此事的态度，符合台湾的一向立场，但其反应实属过激。把此事与台对日311地震援助相提并论无稽之极。海巡署派船护航，更是违反国际惯例──因为海巡署的船只属于民事船只，只应该在自己有管辖权的海域活动；如果要在公海保护海外权益，应该派出军舰而不是民事船只，否则难免让人觉得有企图单方面扩大管辖权之嫌。对此，只能以马英九固有的“对日强硬”和对奠定“政治遗产”的心急来解释。
从更大的视角来看，马英九把冲之鸟礁事件扩大化，引起国际关注，也可能正在帮中国一个大忙。因为南海仲裁案即将宣判，台日争议可能会被中国用于分散国际压力。在菲律宾诉中国的南海仲裁案中，中国坚持不参与；从庭审过程观察，菲律宾在大部分诉求获胜的可能性极大。菲律宾、越南、新加坡、印尼等东南亚国家，及美日澳英等西方国家，都已经敦促中国要遵守仲裁庭的决议。双方不断在这个问题进行外交宣传和法律角力。
中国可能会利用日本在冲之鸟礁上的立场，反证自己在南海诉求的合理性。中国能采用的逻辑可能有两个：一个是日本“不守国际法”，中国也不必守；第二是既然日本能通过冲之鸟礁主张专属经济区，中国也可以比照。当然，第二种逻辑的前提，和中国现有对冲之鸟礁的立场相反，所以深究下去，中国对冲之鸟礁应采取何种立场，才能原则一致地实现利益最大化，值得再深入论证。
随着马英九的下台，台湾的态度可望转变，此事大概不会引起大风波。可是，冲之鸟礁地位的问题，将会长期化。如何更详细地规定类似的珊瑚礁在国际海洋法上的权利，以平衡各国利益、安全以及海洋管理的需要，值得各国进一步研究，甚至应该在公约基础上，达成新的协议。
（黎蜗藤，旅美历史学者，哲学博士，近年专注东海与南海史、国际法与东亚国际关系）
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