巴拿馬文件

馮志強:巴拿馬文件曝光,詰問香港稅制正義

有論者認為,「巴拿馬文件」所揭示的正正就是香港的優勢,並再次證明「中國沒有香港不行」。事實是否如此?


馮志強:香港稅制並不徵收個人從海外所得收入。圖為香港維多利亞港景色。攝:林亦非/端傳媒
馮志強:香港稅制並不徵收個人從海外所得收入。圖為香港維多利亞港景色。攝:林亦非/端傳媒

國際調查記者同盟(ICIJ)部分公開「巴拿馬文件」,可稱得上是近十年內最大規模、最受關注的泄密事件。直到目前為止,所影響的範圍已涉及超過二百多個國家和百多名政要──當中包括俄羅斯總統普京(台譯普丁)、中國國家主席習近平和英國首相卡梅倫(卡麥隆),甚至冰島總理貢勞格松亦已就此事辭職。這份內容超過2.6 TB的檔案,除揭示了今天全球金融資本主義的醜陋之外,亦相繼於不同地方激起市民對於稅制正義的熱烈討論。

避稅背後的貧富角力

雖然各國就「巴拿馬文件」鬧得熱哄哄,不過報告內容,其實並非學術界的新鮮事物。《廿一世紀資本論》作者皮凱蒂(Thomas Piketty)的徒弟祖克曼(Gabriel Zucman)就在《富稅時代》一書裏,透過歷史事件和經濟數據指出,銀行家如何利用銀行保密原則,一方面助企業於海外設置離岸(空殼)公司,利用價格轉移等伎倆將本土公司帳目上的增長減低;另一方面,亦利用海外信託、基金等做法,隱藏銀行家本人所持有的資產。

祖克曼指出,這種利用私隱防線作為避稅工具的做法,不單止直接扭曲全球金融市場的表現,引致金融危機發生,而且更威脅當今世界各國的財政和民主制度的運行:因為當某些大型資本透過逃稅、避稅等方法獲取利潤時,那麼國家的稅收便會直接受到衝擊。為了保持收支平衡,國家唯有減少公共行政及服務的開支,甚至推行私有化,以進一步減低由公共服務所帶來的開支負擔。

可以想像到,當有大量外來人口入境時(例如難民潮),原本能承擔起整個社群及外來人口的公共服務,就因稅收減少而收縮。當需求不變而供應減少時,這個「資源分配不足」的情況就會被一些右翼政黨利用,製造出「外來人口就是搶福利」的論述,藉此爭取選民支持。

這種做法置事實於不顧,同時以假議題去隱藏那些對社群造成損害的資本家(不妨回憶一下雷曼兄弟所帶來的影響),讓他們不用向社群問責;到金融危機出現時,企業財團又自稱自己「大到不能倒」(Too Big to Fall),硬要國家補貼。難怪祖克曼會斷定,超級富豪與跨國企業逃稅將會造成每個人的損害。就這個意義上,祖克曼認為避稅問題,絕對是21世紀的貧者與富者之間的角力。

英殖避稅天堂的歷史軌跡

不過,若果只將避稅等現象歸結為經濟現象,似乎又會將整個問題過分簡化處理。其實不同的避稅天堂之所以出現,都有其歷史軌跡。例如瑞士成為現時較多人提及的避稅天堂,是因為二次大戰時它已作為中立地區,容讓各國匿藏資本。

英屬處女群島(British Virgin Islands,英屬維京群島)和那些前英國殖民地則較為複雜。2009年,英國稅制正義聯盟(Tax Justice Network)的學者團隊,就透過解禁的檔案文獻,重新檢視那些前英國殖民地避稅天堂的形成過程。他們發現,在1960年代以前,英國其實是有意容許殖民屬地(dependent territories)成為避稅天堂。因為二戰以後,英國的經濟狀況急速下滑,龐大的殖民地體系為英國帶來不少經濟負擔,不少殖民地更開始倒過頭來向英國申請經濟援助,以支撐發展需要。因此,為解決屬地發展和國家經濟復甦的需要,英國相信若讓這些屬地成為避免天堂,能更有效吸引資金,減低屬地對於英國的依賴。

不過,當英國陷入1960年代中期的經濟危機時,她開始注視到那些避稅天堂對本國稅收的影響:不少大型資本開始透過英格蘭銀行的保密協定,進行大量的資本外逃和避稅行為。而當英國開始發現「事態嚴重」並着手處理時,英格蘭銀行則因維繫利益需要,拒絕與財政部和英國稅務局合作。最終,這些屬地就繼續維持其避稅天堂的地位,並利用自身的「相對優勢」,讓各地資本隱藏於該處,避免資本家承擔起課稅的責任。

香港的稅制漏洞

至於香港,情況亦非常另類。須知道香港稅制並不徵收個人從海外所得收入,香港稅務局並不會強制在港海外公司,申報其涉及的交易和資本流向,這是所謂「簡單低稅制」的重要一環。

另外,Michael Littlewood於《Taxation Without Representation》一書指出,相較於其他發展水平相約的國家而言,香港稅制是頗為「偏坦」資本的,因為香港並不徵收現代稅制體系裏兩項重要稅項:資產增值稅和股息稅。

缺少這兩種對資本所徵收的稅項有什麼問題呢?試想像,若果大財團將利潤以股票形式分派給股東,但由於股票並未「套現」,所以並未構成實際收入,縱使帳目上股東的投資獲得增值,但其實是毋須課稅的。這就製造出一個頗為奇怪的情況:假設各種收入的免稅額均為五萬元,A君辛勞工作一整年而獲得十萬元收入,而B君則從股票增值和打工分別獲得各五萬元收入。縱使兩人收入相等,前者在扣除免稅額後,需要繳交五萬元收入的薪俸稅,而後者則不用課稅。因為B君在沒有「套現」股票的情況下,其股票增值所獲得的收入,並不需要課稅,另外從打工獲得的五萬元亦被免稅額抵消了。

今天香港稅制仍然存在以上兩個漏洞,即對海外收入不徵稅和相等收入卻不同徵稅額。前者令在港居民毋須繳交海外所得收入予特區政府,容讓「合法的避稅」,後者則變相「懲罰」那些依賴「打工」作為主要收入的居民。

然而,早於1952年,香港財政司歧樂嘉(Arthur Clarke)就曾嘗試改革這兩個漏洞,以打擊其所涉及的逃稅行為。可是,受到華資英資的共同反對(畢竟少一個漏洞,就同時代表着少一些利潤),改革最終擱置,不了了之;雖然其後殖民地部以強硬的態度看待這個問題,要求港英政府開徵資產增值稅、股息稅,解決這個漏洞,但為了取得華資英資的合作和維繫這些精英的忠誠,港英政府亦不下數次拖延改革,而這個問題亦遺留至今。

所以,不難理解為何那麼多離岸公司設置於香港:因為香港稅務局並不會主動和強制偵查離岸公司的運作,而且於沒有充足證據的情況下,稅務局亦無法從那些離岸公司和相關銀行取得涉及避稅的資料。若位於英國的母公司將其利潤以價格轉移等方式「移形換影」到位於香港的離岸公司,這樣就能迴避英國政府的監管,並減低該母公司需要履行的課稅責任。可以說,香港稅制的漏洞直接對其他國家的公共財政構成威脅,這就是為何早前香港曾被歐洲委員會列入「不合作稅務管轄區」的黑名單內。

讀者可能會問,這個問題為什麼與我們相關?

答案很簡單:試想像,若果香港的大財團利用其他地方的漏洞逃稅,將利潤透過價格轉移(即以高於市價購入由子公司所提供的「產品」和「服務」,以作對沖)等方法,置換到離岸的空殼公司,那麼它們從香港所得的利潤就不用申報實際應課稅款項,而當特區政府的稅收亦會持續減少。那麼,政府就需要開徵新稅項,以填補這漏洞帶來的損失。難怪最近財政司長曾俊華不斷提出,要重新檢討開徵那些向基層市民「開刀」的銷售稅了。

另外,老年人口增長,特區政府缺少現代稅制兩條重要支柱(資產增值稅和股息稅)的情況下,需要面對更沉重的經濟壓力。當資本家、大財團不讓步時,特區政府就需要進一步將這些責任推向能承受負擔的群體,例如進一步推行私有化(醫療融資)、拒絕推行全民退休保障計劃、牽頭帶動進一步的工作零散化等。最終,沒有稅制改革和修補漏洞的情況下,受害的都是基層市民和中產階級。

只利權貴的「香港優勢」

有論者認為,「巴拿馬文件」所揭示的正正就是香港的優勢——即繼續維持簡單低稅制和上所述的兩個漏洞,而且再次證明「中國沒有香港不行」,因為中國需要香港這個地方讓內地官員藉此地避稅。這種說法一方面過分簡化中港互動的利害關係,另一方面亦無視這些互動帶來的社會成本。上述的「香港優勢」,其實是建基於基層市民和中產階級的承擔與付出之上,所以我們必須問「這些優勢屬於誰?」這類的問題。

回顧千禧年初,特區政府銳意拓展知識型經濟發展,但由於要維持收支平衡,和避免因增加大專學位而帶來的公共開支增長,那時便推出了以私營化運作的「副學士課程」,最終使不少學生負上一身債項。因此,這種依賴「簡單低稅制」和平衡公共開支的發展模式,只會有利於大財團繼續累積資本,並將社會成本轉嫁到一般大眾身上。

因此,硬要從中港政治角力去理解這種千絲萬縷的關係的話,很可能就會將問題錯置於另一點之上,無助我們理解全球和在地政治經濟角力所造成的影響,同時亦妨礙我們檢視這些利益分布所構成的網絡。

就正如1950年代歧樂嘉的稅制改革一樣,若果並不是港英政府的「軟弱」,以及華、英資經濟精英的反對,那麼香港稅制就不會漏稅百出,亦不會被一度列入黑名單。這可以說是另類的殖民主義遺產吧?而且不能忘記,這個「簡單低稅制」是中英雙方於1984年確立下來,難道今天我們還不反思這種沒有本地人民首肯的決定嗎?

祖克曼在其著作裏最後提到:「這場戰爭不只是國與國間的角力,而是公民們拒絕接受國家對逃漏稅無能為力所進行的一場奮戰。」若果要為其著作加上一道屬於香港的註腳,那麼最好的結尾,還得加上「政府必須承認我們作為人本身所被賦予的社會、經濟、政治權利,糾正『偏坦』資本的香港稅制,透過資源再分配讓勞動者能過上有尊嚴生活」。這除了涉及在地的政治經濟分析外,還得批判地檢視過往殖民經驗所帶來的一切,例如香港稅制的發展歷史。

今天,稅務改革委員會仍然由專業團體、各商會和政府官員把持,除了那種「只聽不做」的公眾諮詢外,在決策層面仍然缺乏廣大群眾的參與,可以說是延續過往政商勾結合媒的另一例子。改革這個委員會的構成名單,並提倡一個更有利資源再分配的稅制,我認為這些都是關心社會公義的人往後必須處理的課題。

縱使「巴拿馬文件」並非什麼新鮮事物,不過能夠激起在地討論,我認為是香港社會的好開始。稅制正義從來不是遙不可及的事情,關鍵是我們如何把握當中的利害關係。

(馮志強,香港中文大學政治與行政學系學生,現專注於香港稅制、公共財政史課題)

參考資料:

Littlewood, Michael. 2010. Taxation Without Representation: The History of Hong Kong's Troublingly Successful Tax System. Hong Kong: Hong Kong University Press.

Sagar, Paul. John Christensen and Nick Shaxson. 2013. "British Government Attitudes to British Tax Havens: An Examination of Whitehall Responses to the Growth of Tax Havens in British Dependent Territories from 1967–75" Pp. 107-132 in Tax Justice and the Political Economy of Global Capitalism, 1945 to the Present. Edited by Jeremy Leaman and Attiya Waris. New York: Berghahn Books.

加柏列.祖克曼(Gabriel Zucman)著。詹文碩譯。2015。《富稅時代》。台北:寫樂文化。