布魯塞爾22日的襲擊再次為歐洲響起警號。機場及鐵路站發生的爆炸造成至少31人死亡，超過270人受傷。事後國際政壇及媒體對比利時反恐政策大肆抨擊，以色列的情報部長Yisrael Katz直言，比利時社會只顧享受生活；法國財政部長Michel Sapin 則稱，比利時政府在反恐問題上思想幼稚（naivety）。
無疑地，比利時政府在事件處理上有極大的改善空間──包括在追捕 Saleh Abdeslam 時，竟花了四個月，仍不知道他從來沒有離開過莫倫貝克（Molenbeek）地區；在這次恐襲發生前，忽視來自土耳其，指證兩名涉事者哈立德（Khalid el-Bakraoui）及易卜拉欣（Ibrahim el- Bakraoui）為危險的恐怖分子的情報。
然而，布魯塞爾在反恐上所面對的問題，實際上不過是歐盟問題的縮影。假如內政部長Jan Jambon及司法大臣Koen Geens 需要為事件負責而請辭（已獲慰留），也許歐洲各成員國的領袖也應請辭，為歐洲今天的反恐困局負起責任。
比國反恐的困局
去年發生巴黎恐怖襲擊後，Politico 網站發表了名為《比利時為失敗國家》的文章，批評比利時破碎不堪的地方行政制度。簡言之，由於比利時特殊的歷史背景，地方行政制度既以族群為基礎（弗拉芒區、瓦隆區及大布魯塞爾區），同時又以語言為分（荷語社群、法語社群及德語社群）；大布魯塞爾區則為平衡各方勢力，成為雙語區。濃厚的地方主義令政治酬庸成為常態，中央與地方政府的政治傾向差異，往往令地方行政改革變得不可行。
以莫倫貝克為例，當地的穆斯林社區，人口結構以舊法屬殖民地（如阿爾及利亞、摩洛哥）移民及其後裔為主；但在法語系的大布魯塞爾區外，卻是以荷語主導的弗拉芒區。區內區外的言語及宗教差異，令莫倫貝克的穆斯林社區更是自成一國。目前比利時內政部長 Jan Jambon 為弗拉芒民族主義政黨N-VA的代表，卻要改革大布魯塞爾區的問題，也不免遭遇張力。
比利時聯邦檢查官Frederic Van Leeuw直言，Saleh Abdeslam之所以可以在莫倫貝克隱藏甚久而不被發現，並非伊斯蘭國（IS）之功，而是社區內的小型犯罪網絡及鄰舍協助的結果。儘管當地區議員Ahmed El Khannouss 否認莫倫貝克社區的「貢獻」，但不能夠否認的是，歐洲當今面對的恐怖主義風險，其實是「本土恐怖主義」（home-grown terrorism）的崛起。而要解決這些問題，沒有地方行政的支援根本難以成事。比利時的地方管理政出多門，加上地方酬庸的政治生態，令行政效率難以應對恐怖主義本土化及離散化的趨勢。
歐洲反恐政策的死結
這些對於比利時反恐問題的批評，放到歐盟似乎相當合適。歐盟反恐政策的死結，正是成員國間欠缺有效協調，各自為政；其將注意力放在對外反恐，卻忘了「本土」恐怖主義的問題。對於歐盟的共同防衛討論並不新鮮，遠至50年代歐洲防衛共同體（European Defence Community）已存在，只是在法國反對下無疾而終。 在布魯塞爾的恐怖襲擊後，歐盟執委會主席容克（Jean-Claude Junker）及意大利總理倫齊（Matteo Renzi）前後提出，歐盟當建立安全聯盟（Security Union）或「歐洲自由及安全協定」（European pact for freedom and security），嘗試整合歐盟成員國的反恐資源。但諷刺的是，歐盟警務署（Europol）轄下的歐洲反恐中心（European Counter-terrorism Centre）剛於一月正式運作。這個本應負責整合反恐情資的跨歐洲平台，在防範這次布魯塞爾的恐怖襲擊上，似乎並不管用。
儘管歐盟早在2005年已制定「歐盟反恐戰略」（European Union Counter-terrorism Strategy），當中亦包括一系列種族及宗教融合政策，旨在防範恐怖主義在歐洲散播；但這套反恐戰略，卻忽視各國的法制與政策整合及跨境實務協調。學者 Didier Bigo 等回顧歐盟反恐政策時指出：歐盟反恐政策有兩個困局︰一、跨歐洲的監控，未能與歐盟法制及價值配合；二、即使歐盟掌握許多資訊，但在欠缺足夠人手及有效的跨境合作制度下，亦無補於事。他們直言，要強化歐洲的反恐政策，歐盟要在刑事法制及調查作出改革，而不只是在情資管理上加強管理。
然而，每當「跨歐洲合作」涉及到成員國法律及執法部門改革，歐盟成員國國內的民族主義情緒，自然成為最大的絆腳石。英國獨立黨歐洲議員Mike Hookem 直斥容克為「瘋子」，認為布魯塞爾襲擊正突顯出歐盟的不足，質疑「為何還會有正常人支持建立歐洲安全聯盟」。從執政者的角度而言，在欠缺經費共享下，一些情報能力高的國家，是否願意無償提供情報予其他歐盟成員國，自然也影響歐洲跨境情報管理能力，甚至日後安全聯盟的運作。
「超國家」內政改革
歐盟要有效處理恐怖主義的威脅，單靠提升情報管理能力，甚至強化跨歐洲刑事執法，仍不夠完善。強如法國及英國的情報管理系統，也未能有效阻止巴黎及倫敦的恐怖主義襲擊。今天歐盟甚至世界所面對的恐怖主義威脅，不再是外來輸入的恐怖分子，而是本土的潛藏網絡。以現時得知的資料顯示，巴黎及布魯塞爾的恐怖襲擊極可能源於同一網絡，涉及部分法國及比利時的穆斯林公民。即使兩案嫌疑犯都曾到敘利亞「學法」，但伊斯蘭國是否直接參與其中，歐洲政府至今仍沒有定案──事實上亦難有定案。
回顧恐怖主義的演變史不難發現：伊斯蘭國之所以能取代阿爾蓋達，成為西方媒體焦點，不單是它成功在伊拉克及敘利亞攻城掠地，將理論「實體化」，更是它能成功動員在歐洲的「本土族群」發動跨境襲擊。 過去歐美社會多相信襲擊是由外人帶來，因此只要加強情報搜集及機場過境管理就已足夠，而這種本土恐攻的出現，徹底挑戰過去十多年來，西方社會對伊斯蘭恐怖主義的理解。
伊斯蘭國的特色，正是善用現實世界與虛擬世界的落差，既建立實體的伊斯蘭國，挑戰中東世俗的穆斯林政權，更透過虛擬世界，建立網絡式的伊斯蘭國招兵買馬。對於在歐的穆斯林社群而言，對比當下身處現實世界的價值與規範，這個網絡式的伊斯蘭國的理念與「社會契約」，顯得更為真實，自然有部分人感到心動。歐盟成員國所面對的，其實不是情報管理問題，而是如何減少歐洲穆斯林受伊斯蘭極端思潮的影響。
從數據分析在歐穆斯林參與伊斯蘭國的趨勢，在人數上首屈一指的法國，穆斯林社區被世俗化及大熔爐政策排擠；而人口比例最高的比利時，穆斯林社區則在混亂不堪的地方行政制度下被邊緣化。筆者認為，歐盟及歐洲成員國實際上要做的，是重整歐盟現時已有的區域政策(regional policy)，強化甚至直接介入成員國社區及種族融合政策，以「社區反恐」的模式處理歐洲的本土恐怖主義問題。
不少警政研究的文獻及案例均顯示，假如警方能主動出擊，主動向社區講解警察的社區管治方針，令社區民眾了解地方社區治安政策，對於解決騷動等問題有一定裨益。恐怖襲擊與社區騷動是兩個層次的問題，但從行動理由而言，兩者均涉及對政權的不滿，大抵可相互參照。
如何有效地協調成員國的管治，則是另外一大挑戰。比利時的案例以及近年移民融合爭議表明，單靠成員國間的各自協調不再有效，歐盟是否須要建立一個「超國家」（super-national）的內政系統，以泛歐洲的資源直接投放到成員國社區發展及文化政策來解決這些問題，相信比討論應否建立安全聯盟更為迫切。
畢竟，歐盟經過多年的經濟整合及人口自由流動，早令經濟發展與社會福利系統及安全系統完全脫節。假如歐洲面對的恐怖主義的威脅，最終能令歐盟領袖反思只追求經濟整合的缺憾，從社會政策及融合政策，解決歐盟制度積存而久的問題，也算是恐怖主義威脅下的因禍得福。但在歐洲普遍「恐穆斯林」的風氣下，以效果緩慢的開放社區改革及跨歐洲內政整合，作為反恐政策的主軸，似乎仍是緣木求魚。
（陳偉信，香港中文大學社會科學院講師）