布鲁塞尔22日的袭击再次为欧洲响起警号。机场及铁路站发生的爆炸造成至少31人死亡，超过270人受伤。事后国际政坛及媒体对比利时反恐政策大肆抨击，以色列的情报部长Yisrael Katz直言，比利时社会只顾享受生活；法国财政部长Michel Sapin 则称，比利时政府在反恐问题上思想幼稚（naivety）。
无疑地，比利时政府在事件处理上有极大的改善空间──包括在追捕 Saleh Abdeslam 时，竟花了四个月，仍不知道他从来没有离开过莫伦贝克（Molenbeek）地区；在这次恐袭发生前，忽视来自土耳其，指证两名涉事者哈立德（Khalid el-Bakraoui）及易卜拉欣（Ibrahim el- Bakraoui）为危险的恐怖分子的情报。
然而，布鲁塞尔在反恐上所面对的问题，实际上不过是欧盟问题的缩影。假如内政部长Jan Jambon及司法大臣Koen Geens 需要为事件负责而请辞（已获慰留），也许欧洲各成员国的领袖也应请辞，为欧洲今天的反恐困局负起责任。
比国反恐的困局
去年发生巴黎恐怖袭击后，Politico 网站发表了名为《比利时为失败国家》的文章，批评比利时破碎不堪的地方行政制度。简言之，由于比利时特殊的历史背景，地方行政制度既以族群为基础（弗拉芒区、瓦隆区及大布鲁塞尔区），同时又以语言为分（荷语社群、法语社群及德语社群）；大布鲁塞尔区则为平衡各方势力，成为双语区。浓厚的地方主义令政治酬庸成为常态，中央与地方政府的政治倾向差异，往往令地方行政改革变得不可行。
以莫伦贝克为例，当地的穆斯林社区，人口结构以旧法属殖民地（如阿尔及利亚、摩洛哥）移民及其后裔为主；但在法语系的大布鲁塞尔区外，却是以荷语主导的弗拉芒区。区内区外的言语及宗教差异，令莫伦贝克的穆斯林社区更是自成一国。目前比利时内政部长 Jan Jambon 为弗拉芒民族主义政党N-VA的代表，却要改革大布鲁塞尔区的问题，也不免遭遇张力。
比利时联邦检查官Frederic Van Leeuw直言，Saleh Abdeslam之所以可以在莫伦贝克隐藏甚久而不被发现，并非伊斯兰国（IS）之功，而是社区内的小型犯罪网络及邻舍协助的结果。尽管当地区议员Ahmed El Khannouss 否认莫伦贝克社区的“贡献”，但不能够否认的是，欧洲当今面对的恐怖主义风险，其实是“本土恐怖主义”（home-grown terrorism）的崛起。而要解决这些问题，没有地方行政的支援根本难以成事。比利时的地方管理政出多门，加上地方酬庸的政治生态，令行政效率难以应对恐怖主义本土化及离散化的趋势。
欧洲反恐政策的死结
这些对于比利时反恐问题的批评，放到欧盟似乎相当合适。欧盟反恐政策的死结，正是成员国间欠缺有效协调，各自为政；其将注意力放在对外反恐，却忘了“本土”恐怖主义的问题。对于欧盟的共同防卫讨论并不新鲜，远至50年代欧洲防卫共同体（European Defence Community）已存在，只是在法国反对下无疾而终。
在布鲁塞尔的恐怖袭击后，欧盟执委会主席容克（Jean-Claude Junker）及意大利总理伦齐（Matteo Renzi）前后提出，欧盟当建立安全联盟（Security Union）或“欧洲自由及安全协定”（European pact for freedom and security），尝试整合欧盟成员国的反恐资源。但讽刺的是，欧盟警务署（Europol）辖下的欧洲反恐中心（European Counter-terrorism Centre）刚于一月正式运作。这个本应负责整合反恐情资的跨欧洲平台，在防范这次布鲁塞尔的恐怖袭击上，似乎并不管用。
尽管欧盟早在2005年已制定“欧盟反恐战略”（European Union Counter-terrorism Strategy），当中亦包括一系列种族及宗教融合政策，旨在防范恐怖主义在欧洲散播；但这套反恐战略，却忽视各国的法制与政策整合及跨境实务协调。学者 Didier Bigo 等回顾欧盟反恐政策时指出：欧盟反恐政策有两个困局︰一、跨欧洲的监控，未能与欧盟法制及价值配合；二、即使欧盟掌握许多资讯，但在欠缺足够人手及有效的跨境合作制度下，亦无补于事。他们直言，要强化欧洲的反恐政策，欧盟要在刑事法制及调查作出改革，而不只是在情资管理上加强管理。
然而，每当“跨欧洲合作”涉及到成员国法律及执法部门改革，欧盟成员国国内的民族主义情绪，自然成为最大的绊脚石。英国独立党欧洲议员Mike Hookem 直斥容克为“疯子”，认为布鲁塞尔袭击正突显出欧盟的不足，质疑“为何还会有正常人支持建立欧洲安全联盟”。从执政者的角度而言，在欠缺经费共享下，一些情报能力高的国家，是否愿意无偿提供情报予其他欧盟成员国，自然也影响欧洲跨境情报管理能力，甚至日后安全联盟的运作。
“超国家”内政改革
欧盟要有效处理恐怖主义的威胁，单靠提升情报管理能力，甚至强化跨欧洲刑事执法，仍不够完善。强如法国及英国的情报管理系统，也未能有效阻止巴黎及伦敦的恐怖主义袭击。今天欧盟甚至世界所面对的恐怖主义威胁，不再是外来输入的恐怖分子，而是本土的潜藏网络。以现时得知的资料显示，巴黎及布鲁塞尔的恐怖袭击极可能源于同一网络，涉及部分法国及比利时的穆斯林公民。即使两案嫌疑犯都曾到叙利亚“学法”，但伊斯兰国是否直接参与其中，欧洲政府至今仍没有定案──事实上亦难有定案。
回顾恐怖主义的演变史不难发现：伊斯兰国之所以能取代阿尔盖达，成为西方媒体焦点，不单是它成功在伊拉克及叙利亚攻城掠地，将理论“实体化”，更是它能成功动员在欧洲的“本土族群”发动跨境袭击。 过去欧美社会多相信袭击是由外人带来，因此只要加强情报搜集及机场过境管理就已足够，而这种本土恐攻的出现，彻底挑战过去十多年来，西方社会对伊斯兰恐怖主义的理解。
伊斯兰国的特色，正是善用现实世界与虚拟世界的落差，既建立实体的伊斯兰国，挑战中东世俗的穆斯林政权，更透过虚拟世界，建立网络式的伊斯兰国招兵买马。对于在欧的穆斯林社群而言，对比当下身处现实世界的价值与规范，这个网络式的伊斯兰国的理念与“社会契约”，显得更为真实，自然有部分人感到心动。欧盟成员国所面对的，其实不是情报管理问题，而是如何减少欧洲穆斯林受伊斯兰极端思潮的影响。
从数据分析在欧穆斯林参与伊斯兰国的趋势，在人数上首屈一指的法国，穆斯林社区被世俗化及大熔炉政策排挤；而人口比例最高的比利时，穆斯林社区则在混乱不堪的地方行政制度下被边缘化。笔者认为，欧盟及欧洲成员国实际上要做的，是重整欧盟现时已有的区域政策(regional policy)，强化甚至直接介入成员国社区及种族融合政策，以“社区反恐”的模式处理欧洲的本土恐怖主义问题。
不少警政研究的文献及案例均显示，假如警方能主动出击，主动向社区讲解警察的社区管治方针，令社区民众了解地方社区治安政策，对于解决骚动等问题有一定裨益。恐怖袭击与社区骚动是两个层次的问题，但从行动理由而言，两者均涉及对政权的不满，大抵可相互参照。
如何有效地协调成员国的管治，则是另外一大挑战。比利时的案例以及近年移民融合争议表明，单靠成员国间的各自协调不再有效，欧盟是否须要建立一个“超国家”（super-national）的内政系统，以泛欧洲的资源直接投放到成员国社区发展及文化政策来解决这些问题，相信比讨论应否建立安全联盟更为迫切。
毕竟，欧盟经过多年的经济整合及人口自由流动，早令经济发展与社会福利系统及安全系统完全脱节。假如欧洲面对的恐怖主义的威胁，最终能令欧盟领袖反思只追求经济整合的缺憾，从社会政策及融合政策，解决欧盟制度积存而久的问题，也算是恐怖主义威胁下的因祸得福。但在欧洲普遍“恐穆斯林”的风气下，以效果缓慢的开放社区改革及跨欧洲内政整合，作为反恐政策的主轴，似乎仍是缘木求鱼。
（陈伟信，香港中文大学社会科学院讲师）
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