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羅鈞禧:粉紅浪潮、美國政治與奧巴馬的古巴行

其實若不是杜林普在共和黨內領先,奧巴馬還不一定有政治資本,進行這個歷史性訪問。


1959年1月4日,時任古巴領導人菲德爾・卡斯特羅。攝: PRENSA LATINA / AFP
1959年1月4日,時任古巴領導人菲德爾・卡斯特羅。攝: PRENSA LATINA / AFP

我對古巴算是有特別的情懷。我在哈佛大學的論文導師叫Carmen Reinhart,她在古巴夏灣拿出生,10歲時隨父母移居到美國,在佛羅里達州的邁阿密長大。那時候,古巴導彈危機結束不久,古巴和美國的關係陷入了冰點。她可以帶離古巴的,就只有三套衣服。現在大概已是世上最著名女性經濟學家的她,每次提起古巴,總有一點不堪回首的味道。

時間回到1959年4月,古巴革命家菲德爾・卡斯特羅(Fidel Castro,台譯菲德爾・卡斯楚)第一次踏足美國,行程的最後一站正是哈佛大學。當時,卡斯特羅領導的古巴革命(Cuban Revolution)剛成功推翻親美的巴蒂斯塔(Fulgencio Batista)獨裁政權,成立了美洲第一個共產主義政權。

但卡斯特羅的反美和反帝國主義主張,並沒有使美國人冷待這位訪客;相反,他的革命思想和個人魅力,使他在哈佛受到學生們英雄式的歡迎。因為沒有課室能夠容納數以千計想聽他演講的人,哈佛破例讓他在學校大球場演講。根據報紙報導,在90分鐘演講裏,聽眾們多次報以「雷鳴」(thunderous) 的掌聲。那時候的卡斯特羅,才不過32歲。

古巴模式,美國背上的刺

從今天來看,卡斯特羅好像已經是一個過去的歷史人物。奧巴馬(歐巴馬)在剛結束的古巴歷史性破冰之旅,也沒有和這位傳奇人物會面,只見到其弟、現任古巴領導人勞爾・卡斯特羅(Raúl Castro,勞爾・卡斯楚)。用奧巴馬的話來說,1959年古巴革命勝利時,他還沒有出生。但在半世紀前的1960至70年代,古巴在拉丁美洲代表着一點希望,展示拉美政府有能力進行「極端的」措施讓國家脫離極端貧窮和不平等。古巴象徵的,是有別西方國家──特別是美國──主導的發展主義(developmentalism)外的另一套發展模式。

古巴革命完全改變了拉美的左翼政治。它向該個年代的拉美左翼分子展示:革命是可行的,而「古巴模式」正正給予了他們一個藍圖。1960年代中期,一批新的激進左翼組織迅速在拉美冒起,而其中很多組織都成立自急速膨脹的大學生群體。這是因為在1955至65年,拉美的大學教育普及化,使得大學生數目在各國普遍以雙倍甚至三倍增長。與歐洲和美國一樣,這些大學孕育了一大批有理想主義的年輕人,而當他們看見社會不平等和政治制度的不公義,他們都希望能作出改變。

這些新興左翼組織與傳統共產主義政黨不同,並沒有耐性等待歷史時機成熟才進行革命。哲古華拉(Che Guevara,切格瓦拉)提倡的「核心點理論」(foco theory),認為革命無須等待所有條件成熟後才發生;因為起義本身就可以製造那些條件。在馬克思的理論裏,革命最重要的條件就是工人階級的支持。但哲古華拉認為不一定,而古巴革命正正就是由中層階級發動的。

對這些新的左翼組織來說,古巴革命者掌握了自己的歷史,而不是等待歷史時刻的來臨;古巴就是一個榜樣。因此,哲古華拉成為拉丁美洲的標誌人物,一個反帝國主義和堅持社會公義的象徵。在1960至70年代,拉美隨處都可見到哲古華拉的肖像。

在冷戰背景下,美國非常憂慮古巴模式在拉美遍地開花,使更多國家加入共產主義陣營。況且,卡斯特羅政權推崇民族主義和反資本主義,國有化了大量美國公司的資產,亦在外交政策上靠近蘇聯。長久以來,拉美一直是美國的後花園,華盛頓無法忍受這個距離佛羅里達州海岸僅90英里,曾是美國「附庸國」的加勒比海島國向左轉,倒向敵營。在卡斯特羅訪問哈佛後,美國和古巴的關係很快就急速惡化;在1961年1月,美國正式與古巴斷交。

冷戰殘留的無效禁運

當時美國的政策目標就是推翻卡斯特羅政權,而且不能讓另一個古巴出現。美國實施了多種策略。第一種是嘗試暗殺卡斯特羅,但幾次行動都以失敗告終。

第二種是支持卡斯特羅的敵對力量,甚至是支持流亡古巴人士以武力反攻古巴。1961年,美國中央情報局協助流亡美國的古巴人,入侵古巴西南海岸的豬灣(Bay of Pigs,豬玀灣),但行動亦以慘敗收場。豬灣事件後,古巴對美國更提心吊膽,怕美國再次發難,因此進一步與蘇聯靠攏,甚至讓蘇聯在島上放置導彈,最終在1962年導致了13天的古巴導彈危機,幾乎使世界陷入一場核戰爭。

美國最後一種策略,就是在外交和經濟上孤立古巴。1962年,美國策動美洲國家組織(Organization of American States,OAS)中止古巴的成員資格,理由是共產主義「與美洲國家體系的原則和目標不符」。同年,美國對古巴實施全面貿易制裁和經濟禁運。對於經濟高度依賴美國的古巴來說,這是沉重打擊,而這些制裁亦一直維持至今。

制裁背後的理念,是經濟衰退會使古巴民眾廣泛不滿,迫使民眾奮起反抗卡斯特羅政權,使其下台。但現實是,半個多世紀以來,這個情況根本就沒有發生,反而卡斯特羅兄弟能藉此將所有經濟問題都歸咎於美國政府的制裁,並以此來鞏固共產主義政府的權力。

奧巴馬在訪問古巴的最後一天,就直言美國過去對古巴的政策無效,是「冷戰的殘留物」,應該改變。這無疑是對現實政治的正確認識。事實上,隨着1990年代初蘇聯解體,古巴早已不再對美國構成任何實質的安全威脅。國際社會、政界,以至學界早有共識,指美國應該結束對古巴的禁運。

自1992年起,聯合國大會每年都會通過沒有約束力的決議,譴責美國對古巴實施禁運;反對決議的往往只有兩三個國家。去年10月的聯合國大會,聯合國193個成員國就以191票贊成、2票反對(美國及以色列)的懸殊票數,連續第24年通過決議,要求美國結束對古巴的禁運。

冷戰至今已經結束超過25年,但美國仍對古實施禁運,顯然不符世界潮流。奧巴馬作為近90年來第一位到訪古巴的美國總統,有其重要的歷史意義。但更有意思的問題是:為什麼美國到現在才與古巴修好?

有評論認為,這是因為奧巴馬希望在卸任前為自己的功績劃上一筆;但這其實並未窺全豹。其實,美國與拉美國家的博弈,及美國國內政治轉變,都促使奧巴馬作出這次訪問。

粉紅浪潮推升古巴地位

過去半世紀,華盛頓在外交上──特別是通過美國主導的OAS──孤立古巴。1964年,美國更進一步迫使OAS,強制要求各成員國斷絕與古巴的外交和經濟關係;當時只有加拿大和墨西哥拒絕。但到了70年代初,很多拉美國家開始反抗這措施,如阿根廷、智利和秘魯,陸續解除對古巴的禁運,恢復外交關係;OAS內也開始有聲音要求取消強制封鎖古巴的要求。1975年,這個強制要求被解除。

美國對古巴的政策,在拉美國家都非常不受歡迎。1998年委內瑞拉的查韋斯(查維茲)上台後,拉美颳起一股「粉紅浪潮」(Pink Tide),左翼政府紛紛在各個拉美國家上場。這些左傾的拉美國家的總統──如巴西的盧拉(魯拉)、厄瓜多爾的科雷亞、玻利維亞的莫拉萊斯等,在意識型態上同情古巴處境。況且古巴在歷史和語言上,本來就與其他拉美國家相近。在很多拉美國家的眼中,「美國是朋友,但古巴是兄弟」。

奧巴馬在2009年1月上任美國總統後,拉美國家憧憬他會一改小布殊(小布希)對古巴的強硬作風,使落後的冷戰思維可以消失。多個拉美洲的國家首腦,包括拉美大國巴西的總統盧拉,都公開要求美國停止對古巴的禁運。兩個月後,在OAS的2009年全體大會,拉美洲國家動議廢除1962年中止古巴成員資格的決議案。起初美國反對廢除,但當議案明顯得到絕大部分成員國的支持,時任美國國務卿希拉莉(希拉蕊)只好妥協,只在議案中加入要求古巴「擁抱OAS原則」──即致力推動民主──的字眼。

自1994年起,OAS亦每隔三到四年主辦一次美洲國家峰會(Summit of the Americas),這是美洲最高規格的會議,幾乎美洲和加勒比海國家的各國首腦都會出席。只有古巴從來不曾受到邀請。到了2012年的第六屆峰會,美國和拉美國家就古巴問題的矛盾變得進一步突出。因為古巴仍未受到邀請,厄瓜多爾總統科雷亞和尼加拉瓜總統奧爾特加(奧蒂嘉)都拒絕參加該次峰會,而委內瑞拉、玻利維亞和一些加勒比海國家也宣稱,如果下屆峰會古巴再次不被邀請,他們也將缺席。

而在2010年,拉美國家也另起爐灶,成立了一個對衡OAS、包括古巴但沒有美國的組織──拉美及加勒比國家共同體(Community of Latin American and Caribbean States,CELAC)。CELAC的2014年峰會,更是在古巴舉行。

去年第七屆美洲國家峰會舉辦前,拉美國家都一致支持主辦國巴拿馬邀請古巴,這使得奧巴馬處於兩難局面。美國一直堅持,只有民主國家有資格參加峰會;但美國杯葛峰會將嚴重損害華盛頓和拉丁美洲的雙邊關係,亦將貶低美國一手扶持的OAS的角色和地位。幸好,美國和古巴已於2014年12月恢復外交關係,雙方談判進展也良好,還找得到下台階。最後美國同意讓古巴出席峰會;奧巴馬亦在峰會上與勞爾歷史性首次會面,為美古兩國進一步修補關係奠定基礎。

古巴裔美國人的世代變遷

同時,美國國內政治的形勢改變,亦為美國與古巴復交製造契機。美國的國內政治一直影響外交政策,而冷戰時期逃離古巴的流亡者形成的「古巴遊說集團」(Cuba lobby),更是美國國內一股重要的政治力量。特別是在冷戰結束後,古巴不再成為美國外交政策的首要事務,美國政客都不想為此得罪古巴遊說集團,使得遊說集團能夠有力左右美國的古巴政策。

美國自1960年代起歡迎古巴流亡者和難民,使得數以萬計的古巴人去到美國定居,他們主要住在佛羅里達州,特別是邁阿密。在邁阿密,有一些如古巴裔美國人全國基金會(Cuban American National Foundation)的組織,致力幫助在外國執行工作任務的古巴人(特別是醫生)逃離古巴。這些移民到美國的古巴人,絕大多數是為了逃離卡斯特羅革命政府的管治,所以對古巴的共產主義政府深感痛絕。

這些流亡美國的古巴異見人士,漸漸在美國建立了強大的政治力量。古巴裔美國人大約只有200萬人,相對於美國人口並不算多,但其中約七成人住在佛羅里達州。佛羅里達一直是美國最重要的「搖擺州」(swing state)。古巴裔美國人由於能在佛羅里達州集中資源和票源,使得他們能夠非常有效的左右美國對古巴的政策,並使冷戰後的歷任總統或議員(及候選人)對與古巴緩和關係的議題噤若寒蟬。古巴裔美國人全國基金會更使美國國會在1992年和1996年通過法案,把對古巴的禁運寫入法案,使美國總統須得到國會同意才可以撤銷,從而進一步鞏固美國對古巴的敵對政策。

然而隨着時間逝去,年輕一輩的、特別是在美國本土出生的古巴裔美國人漸漸長大。他們沒有經歷過卡斯特羅的統治,也不像父母輩對古巴共產政權有強烈敵意。根據佛羅里達國際大學的調查,1991年有87%的古巴裔美國人支持禁運,但到了2014年卻有高達52%的人反對,而71%的人並不認為禁運有效。

2016年3月22日,古巴夏灣拿大劇院,美國總統奧巴馬發表演講。攝:Carlos Barria /REUTERS
2016年3月22日,古巴夏灣拿大劇院,美國總統奧巴馬發表演講。攝:Carlos Barria /REUTERS

美國大選與出訪時機

2008年總統競選時,奧巴馬成為首個表態支持重新與古巴溝通的候選人,而他最後在佛羅里達州以些微票數擊敗支持繼續禁運的麥凱恩(馬侃),包括35%古巴裔美國人的票。到了2012年,奧巴馬不單在佛羅里達州擊敗同樣支持繼續禁運的羅姆尼,更拿到逾半古巴裔美國人的票,說明佛羅里達州的政治已起了變化。希拉莉在2008年的總統初選,也支持一貫的禁運政策,但到了今年初選她已經改變口風,支持與古巴恢復關係。

反觀共和黨的四個主要總統候選人──傑布・布殊(傑布・布希)、魯比奧(魯比歐)、克魯茲和特朗普(川普)──頭三位都與古巴有深厚的淵源。傑布・布殊曾任佛羅里達州州長,而魯比奧和克魯茲都是古巴裔美國人;他們對奧巴馬的古巴政策尤其批判。當中,魯比奧更是美國政界裏最強烈反對與古巴溝通的政客之一;他稱這次古巴訪問是歷屆美國總統作過「最可恥」(most disgraceful)的訪問之一。只有特朗普,大概因為龐大的商業利益,支持奧巴馬對古巴修好。

隨着最近傑布・布殊和魯比奧宣布退出初選,奧巴馬這次的古巴訪問,並沒有受到共和黨方面猛烈的抨擊。其實若不是特朗普在共和黨內領先,奧巴馬還不一定有政治資本,進行這個歷史性訪問。奧巴馬很可能是見到特朗普在共和黨初選領先,才在上月中決定出訪古巴。美國國內外輿論對奧巴馬這次歷史性訪問評價十分正面,說明他選擇的時機正確。

奧巴馬訪問古巴之時,美國政府宣布一系列放寬對古巴的限制,例如對當地旅遊的限制,和美國金融機構對古巴的貿易和金融交易等限制。奧巴馬在古巴的最後一場演說裏,呼籲解除美國對古巴實施了54年的貿易禁運,這是美國和古巴最重要的一道經濟屏障。但要得到共和黨控制的國會批准,顯然將是一個大挑戰。

哈佛畢業的奧巴馬,能否在餘下的任期推動法案通過,為美古關係寫下新的一頁?奧巴馬訪美後,勞爾又會否回訪美國,在他哥哥50多年前站過的哈佛講台發表演講?經歷完半世紀的嚴寒,美古關係終於迎來了春天,也為冷戰畫上一個真正的句號。

(羅鈞禧,香港大學亞洲國際金融法研究院榮譽院士,曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師,研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等)

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