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台灣土改:歷史的嘲諷與偶然

從荷蘭殖民、日治到國民黨統治時期,台灣的農村問題有其特殊的歷史脈絡。


【編者按】鍾永豐,集詩人、詞作家、NGO行動者等於一身的台灣客家人,和搭檔林生祥合作多年,創作了大量農業和農村題材的民謠歌曲,成為近十年來推動台灣農村小區重建的一支重要文藝力量。他本人也憑借《臨暗》和《種樹》,兩度獲封台灣「金曲獎」最佳作詞人。生祥樂隊今年即將推出新專輯《圍庄》,聚焦石化企業對台灣農村的圍困。對農村問題的持續深入研究,讓鍾永豐的文字不僅在情感上擊中人心,更能觸及核心困境。2015年12月,他的文集《我等就來唱山歌》在大陸出版。這裏節選了其中一篇<從農民運動到社造運動>的部分內容,關於台灣現代農業政策、農民運動的脈絡。

《我等就來唱山歌》

出版時間: 2015年12月
出版社: 上海文藝出版社
作者: 鍾永豐

《我等就來唱山歌》(節選)

吊詭的土地改革

1945年二戰結束後,國民黨從日本人手上接收到的,不僅是台灣的現代化基礎設施,還有日本政府鎮壓農運與左翼人士的成果。1947年台灣發生“2.28”事件,國民黨鎮壓民變,接着「按圖索驥」,用日本殖民政府建置的檔案資料追殺農組及台共的舊成員。

日本人用「特別高等警察」對付政治犯,基本上仍在民政的法律範圍內,而國民黨用以執行任務的「警備總部」則易形自軍方的情治單位,他們肆意越過憲法的保障,直接關押、處決人犯。

國民黨另一個超越日本殖民政府的「成就」,是徹底消滅左翼農民運動的社會基礎。1949年,國民黨政府頒布三七五減租,將各種形式的地租率從原本的六、七成一律降至37.5%以下,大幅提升了農民的生產剩餘率與勞動積極性,從而削弱了農村的階級張力。

接着在1951年及1953年分別實施「公地放領」與「耕者有其田」政策,釋出可耕荒地、徵收地主的土地,鼓勵佃農分期承購,短短幾年即把台灣鄉間改造為小農社會。

土改是台灣現代化史上罕見的社會主義壯舉,其之所以生成,外部的必要多於內部的必然。就台灣內部而言,“2.28”事件之後的左翼大撲殺與白色恐怖根本清除了社會積極分子,三七五減租更緩解了佃農的不滿,再加上國民黨政權的資產階級性質,土改在政治上並非有緊迫的必要。

比較說得過去的理由在於經濟: 一是為突增的人口穩定糧食供應,二是為工業化創造原始資本;但這更多是土改的效益,而非原因,更何況就糧食生產與工業化而言,小農制還並非是最佳選擇。事實上,當時台籍及外省籍地主在政府中的代言人均反對土改。蔣介石之所以挺住內部的反對聲浪,關鍵在於國民黨對美國的依賴及後者的態度。

為確保美國的支持與援助,孤立於台灣的蔣介石大量起用親美知美的軍事將領與行政、技術官僚,同時堅定執行美國的戰略部署。二戰後,冷戰格局形成,在美國的圍堵戰略中,在紅色區域的外圍推動土地改革是重要的防滲透戰術。

西德、韓國、日本等國既受美國控制,又處於戰線前沿,其內政更必須緊密聯繫於美國的指導。台灣若想棲身保護傘下,自不能置之度外。在與台灣之間的經濟援助協議中,美國就直接規定,實施土地改革是援助的必要性業務。也因此,土改本身在台灣充滿著歷史的嘲諷與偶然。

日據時期的農運分子被掃出歷史舞台後,國民黨以他們想象不到的徹底程度全面施行土地改革。對1970年代後出現的年輕一輩左派而言,土改既是威權體制下的政策產品,土改所建立的農政體系後來在工業化初期又成為剝削農民的有效工具。

對80年代中成立的民進黨而言,其早期的重要支持者多出身於土改中被強制徵收的地主階層,土改毫無疑問是壓迫台灣人的暴行。80年代末,台灣誤入泡沫經濟,製造業大規模外移,工人大量失業,城市對鄉村的反饋斷裂,土改的紅利於焉告終,農民開始轉向,南台灣逐漸成為民進黨的基本盤。

凡此種種,皆讓土改無法成為台灣社會運動的資產。1990年代,當李登輝政府以新自由主義的思路,欲解構農地農用的限制時,竟一片叫好聲,也就不令人意外了。

土地改革的同時,國民黨政府在美國的資金與技術援助下,推出諸多以小農為主的農政措施,如水利及道路的修建、農會的改革及農業試驗所的品種改良與推廣服務等,從1950年代開始,台灣的農業生產力不論是人均產量或單位面積產量均扶搖直上。惟台灣農村的旺盛生產力終究只為工業化的進程提供初期條件;

1960年代初開始,在低糧價政策、重賦稅與現代化義務教育的推拉下,農村的資金與人力被擠壓至工業部門。農業快速退場,從1960年代初至1980年代末,台灣發展舞台上的主角換成了工業。

如同其他國家地區的歷程,台灣工業化所引導的社會發展亦是斷裂式的: 人與土地、人與環境、人與傳統——甚至是人與人的聯結,都出現了難以逆轉的疏離。1970年代末,台灣社會進入了大反省的時代: 鄉土文學運動、民歌運動及新電影運動相繼出現,各領風潮,形塑了台灣的文化面貌。

圖為一輛飛機在台中的田上飛過。攝:Pichi Chuang/REUTERS

“5.20”農民運動

1980年代中期之後,台灣快速進入大鬆動的歷史階段。政治上,國民黨領導階層的大批老化、凋零引發日益尖銳的合法性危機。從蔣經國晚年至1988年李登輝上台,國民黨當權派愈來愈深廣地拉攏本土地方派系,以應付黨內的反動、黨外的挑戰,結果誘發經濟上的「木馬屠城記」:

壟斷地方自治行政權與監督權的土地利益集團大肆炒作城市土地與住屋,急遽拉高都市生活成本,不僅使中低收入者愈漸無法負擔都市生活,更要命的,是激化生產力與生產關係的矛盾,迫使勞方上街、資方出走,整體經濟形勢步入膏肓。

為挽救台灣的國際競爭力,國民黨政府另一個左支右絀的策略是與時興的全球化接軌。為加入國際貿易組織,產值佔GDP百分比已掉至個位數的農業,被推出去換門票。

1986年,為爭取美國支持,國民黨政府被迫向其開放原本受到嚴格限制與保護的煙酒市場,到了1988年初更決定擴大開放肉類農產品的進口數量與種類。

1960年為扶植工業,農業已被犧牲過一次,到了80年代,為了把工業再推向全球化市場,奄奄一息的農業還要再被剝一層皮,對農民而言當然是忍無可忍。

1988年,距離1920年代蔗農運動近60年後,台灣始出現第二波農民運動。第一批農民上街,乃由生還的白色恐怖政治犯所領導。他們延續20年代農民組合運動中的反帝國主義與反階級壓迫精神,領導畜農與果農至美國在台協會抗議美國強勢傾銷農產品,是為“3.16”與“3.21”事件。

社會主義者所組織的這兩起行動引起了輿論的義憤,對於左翼青年及農民領袖產生了強力的號召與指引。兩個月後,民進黨參與社會運動最積極的派系——新潮流,帶領上千農民與黨員上街抗議,並強力衝撞軍警,演變為“5.20”事件。

“5.20”農民運動與之前的平和農民示威,不管就運動或政治屬性均大不相同。表面上它是一個激進、勇敢的農民行動,沿路與鎮暴部隊衝突。但檢視其訴求: 全面辦理農保、免除肥料加值稅、有計劃收購稻穀、農會還權於會員、改善水利會、設立農業部及農地自由使用等,多着墨於農民福利,卻不觸及較核心的農業問題。

甚至還有消滅農地的「農地自由使用」訴求,簡直是討好「末代農民」的民粹主義式訴求。以其保守甚至反動的訴求,「新潮流」卻鼓動群眾激烈衝突,導致396人被收押,約80人被判刑。

“5.20”事件之後不久,運動的領導人紛紛代表民進黨在農業地區選上了立委,幫助民進黨攫取了農民的政治領導權,卻使農民運動的進步性大為倒退;第二波農民運動出生後即告夭折。

“5.20”農民運動之所以表現為「爭取退休福利」式的抗爭,實是反映了當時工農的社會經濟關係。1980年代末,台灣農村呈現舒適與惆悵混合、不滿但無奈的特殊氣息: 農業產值節節敗退,但外出工作者匯回的薪水足可維持起碼的農家生活,農民前途茫茫但他們的子女在都市生根立業似已成功在望。

在這樣安逸無出路資金又充裕的背景下,農村捲起了「大家樂」的狂熱: 農民痴心於各種簽賭活動,成群流連於廟寺、墳場、巨石大樹及各種據說現出異相的地方,瘋狂猜解明牌。

圖為2001年, 一名女農民在台南的台糖蔗糖農田中工作。攝:LIN CHUN-AN/AFP

營造新社區

宛如失心瘋般的大家樂簽賭狂潮,促使許多農村知識分子反省現代化過程中農村心靈的空虛與混亂。1987年,嘉義縣新港鄉的士紳在一位返鄉年輕醫師的號召與奔走下,成立了台灣第一個具有反思與行動能力的基層組織——新港文教基金會,旨在通過環保、文化、農業、健康、社福及教育等工作,整體提升鄉內的社會風氣與生活質量。

新港文教基金會動員社會資源,自行興辦小區圖書館與美術館,保存歷史性建築並舉辦國際文化交流活動,當時確實振聾發聵,一新社會耳目。短短幾年內,這種自發的地方行動回響不斷,迅速由南部擴延至中、北部,甚至彼此聯結,相互學習。

在1994年官方的文建會以「小區總體營造」為政策名稱,試圖籠括台灣各地內容、過程皆高度歧異的地方。運動之前,台灣最早產生小區改造運動的地方大都在農業地區。

小區營造運動(以下簡稱「社造」或「社造運動」)的吊詭之處在於: 它們發生在農村,但其發軔內容卻鮮少觸及農業與農民問題。它們發生的動力大多來源於防衛外來的生存威脅,或保存瀕臨崩毀的群體文化資產。

前者著名如彰化鹿港因反杜邦公司設廠運動、高雄美濃因反對水庫計劃,而發起各種地方保存與再造運動,後者如高雄橋頭及桃園大溪因搶救老建築聚落而集結新的地方文化自覺。

社造運動的着力點多落在農村的有形或無形文化資產保存與推廣、小區生活環境的整潔與藝術化及生態化、分享性及互助性人際關係的重建等等。小區組織雖也常會推銷地方農產品,多是用以展現地方特色、塑造地方認同。

1990年代的小區營造運動發生在農村,卻大抵與農業、農民問題無涉,有幾個結構性的因素。首先是前面提過的,在「大家樂」時期,農民普遍處於臨界退休狀態。他們在1950年代的土地改革後成為農業主力,一則為台灣初期的工業發展累積了原始資本,二則為非農業部門培養了大量的年輕勞動力。

1980年代之後,這一批農民普遍興起「末代農民」的自我認識。雖不乏「農業無以為繼」的感慨,但他們的子女多已在非農業部門立下基業,並漸能補農業收入的不足,加上農產品價格持續受到公私部門的壓抑與剝削,自不會對農業未來有過多期待。也因此,在泡沫經濟的恿誘下,農民看待農地的面向,自然從生產價值轉向交換價值。

“5.20”農民運動之淪為民粹主義操作,在於民進黨人不思結構性翻轉三農在發展主義中的被擠壓角色,以及再定位農業在社會整體中的角色價值,只圖迎合農民的去農化傾向,以快速佔據農村中的反國民黨選票。

阻礙各地有志之士與返鄉知識青年涉入農業議題的,尚有兩個重要的政治與行政因素。其一,各地與農業密切關聯的農漁會、水利會及鄉鎮公所,在1950年代土地改革後,普遍成為國民黨藉以控制台灣基層社會的地方派系。

在地方派系的傾軋與競爭中,國民黨透過政治的調處與經濟資源的分配,牢牢地透過侍從體制掌握基層社會。1980年代後各種社會運動雖盛開如春日繁花,但鄉間基本上仍處於一元化社會的局面。直至1990年代末以前,非國民黨系人士欲透過選舉進入基層農政體系,仍是困難重重。

(大、小標題為編者所擬)

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