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方志信:警察制度擴張受阻,埋下新界土地問題

究竟新界為何會演變成今天香港的「國中之國」?背後和殖民地政府的盤算、警察制度在新界地區的建立有何關聯?


方志信:對市區居住的市民而言,原居民大概是一班自成一角、過着和市區不一樣的生活、又能興建丁屋的特權分子。攝:盧翊銘/端傳媒

纏繞香港多年的丁屋問題近月又再鬧得沸沸揚揚。一如以往,鄉議局重申《基本法》保障原居民的土地權益,又有委員揚言「呢單嘢拆唔掂,就一定暴動。」(這件事無法解決的話,就一定會暴動)。這些說法並不新鮮,2011年屏山鄉事委員會主席曾樹和曾經就丁屋僭建問題,指新界人連反英抗暴都不怕,呼籲原居民武力抵抗。

對市區居住的市民而言,原居民大概是一班自成一角、過着和市區不一樣的生活、又能興建丁屋的特權分子。而原居民村落不時傳出有人「收陀地」(收保護費),阻止外來人建屋、停泊車輛、拍攝等等的消息,更加深了市區市民視原居民村落為香港的「國中之國」(Imperium in imperio)的想法。事實上,代表政府公權力的警察,也經常未能在原居民村落有效執法。例如在剛過去的農曆新年,就有不少市民狠批警隊執法不力,容許原居民犯法放炮仗放煙花。

究竟新界的原居民村落為何會演變成今天香港的「國中之國」?背後和殖民地政府的盤算,以及警察制度在新界地區的建立有何關聯?本文藉還原「警察」一詞意義的前世今生,並比較香港和英國警隊如何向郊區擴張的歷史,揭示警察制度背後複雜的政治力量,以解釋今日新界問題的成因。

警察制度強化中央權力

我們平日對警察的印象,不外乎是除暴安良和維持社會。套用著名警政學家Robert Reiner的講法,這是一套「正統」(Orthodox)的警察歷史觀,單純視警察為18世紀末到19世紀初英國逐步建立起來的執法隊伍。然而,「警察」(police)在英國絕非全新的事物。而英國一向有類似中國的保甲和團練制度,維持各地的治安。故此,警察並非現代的新產物,而沒有警察也不代表沒有維持社會秩序的機制。

事實上,「警察」(police)一詞在歐洲有豐富的意涵。據法國思想史大師福柯(Michel Foucault)的考證,「警察」有以下的意思:

“From the seventeenth century, “police” begins to refer to the set of means by which the state’s forces can be increased while preserving the state in good order......”

(由17世紀起,「警察」指一系列用以增強國力,同時維持秩序的方法……)

這個想像為何出現?這和當時歐洲的政治局勢有關。經過三十年戰爭(Thirty Years’ War)後,歐洲的政治局勢和宗教糾紛慢慢緩和,各國也得以休養生息,並逐步施行改革,步入中央集權的民族國家年代。而當時的警察機關,是當時歐洲各國改革和增強國力的重要一環。當時的警察機關並不單指維持治安的隊伍,也負責公共健康、管理無業流民、教育年輕人品德等的工作。總而言之,警察是負責執行一系列政策,維持國家穩定和促進發展的隊伍。在當時的歐洲,「警察」早被視為國家體制的一部分。故此,警察制度在各地逐步建立,是政府權力在地域上緩慢擴張和領土化 (territorialize) 全國領土的過程。透過建立全國的警察隊伍,國家的意志亦得以由上而下貫徹始終。

英國警隊擴張受地方阻力

經歷18世紀末到19世紀的都市化和工業化,英國的都市罪案率急速上升,使得英國政府內部出現建立警隊的謅議。而經歷長年的討論,英國的政治菁英把警察視為只負責維持治安的隊伍,而非歐洲傳統下萬事皆管的全能警察(universal police model)。然而,並非所有英國人均認同建立專業警隊的想法。1829年倫敦民警草創之際,已經招來大量的中產階層反對。在他們的眼中,「警察」最終還是代表「國家機器」,是中央集權國家的暴政,和英國自由主義和地方自治的政治傳統格格不入。

往後的數十年,倫敦中央政府一直致力在全國各郡縣推廣警察制度。在其看來,建立全國警察制度是當時政府現代化的重要改革,不但有效減少罪案,更能加強政府對社會的掌控。尤其在國內局勢日益嚴峻,憲章運動和工人運動此起彼落,而又不能動輒調動軍隊鎮壓的情況下,警隊成為維持社會秩序的重要支柱。

然而,建立地方警察的進展緩慢。倫敦政府屢次在國會提交全國警察改革的法案,均受到各地議員激烈反對。故此,不同利益集團在19世紀中葉就地方警隊的經費、組成、控制權等問題,在國會爭論不休,直到1856年的County and Borough Police Act在國會通過才告一段落。

為什麼會有這樣的爭鬥?因為在19世紀初的英國,地方和鄉郊的治安由地方政府和本地的士紳負責。一般而言,他們會撥出部分的地租(land rate)來聘用小量員警(constable),又或是招募義務員警來維持治安。他們並不反對建立更有效的治安隊伍,也看到倫敦民警制度的成功,卻又擔心地方自治傳統和他們的「土地權益」會被侵害。

對地方士紳而言,掌握地方的員警和武裝力量,是他們維護「土地權益」的依仗。地主們對員警的控制,使得他們能夠在自己的一畝三分地佔山為王。形式上地方員警是法律認可的警察,但實際上倫敦政府卻無法插手管理這些地方力量。套用著名社會學家韋伯的講法,國家擁有合法使用暴力的壟斷地位。容許這些地方勢力掌握地方的警權,正正是挑戰國家擁有合法使用暴力的壟斷地位。英國地方中央之間就警權問題的拉扯,在另一個角度看來,也不過是英國國家建構(state-building)和建立現代政府(modern government)過程的一部分。

英國警政改革的歷史,不但牽涉地方中央的政治角力,更揭示了警察、國家權力、空間之間的微妙關係。

警隊在新界建立,間接引發六日戰爭

香港警隊在新界地區的擴張,是港英政府在新界實施有效管治不可或決的一環。而無獨有偶,當時地方士紳亦百般反對,最後更觸發今天港人陌生的新界六日戰爭。

1898年6月9日,中英雙方簽訂《展拓香港界址專條》,將當時屬清朝地界新安縣南近三分之二的土地租借予英國,自1898年7月1日起,直至1997年6月30日止,為期99年,故又名「新界」。但因為準備不足,港英政府並未按時接管新界。

為了順利接管新界,1898年8月輔政司駱克(Sir James H. S. Lockhart)實地考察新界,及後寫成《香港殖民地展拓界址報告書》一書。駱克在報告主張維持「新界」現狀,盡量利用現存的社會制度。而根據其考察,當時農村秩序由地方團練和保甲負責,受地方士紳管轄,惟效率不佳。他建議保留這些傳統之餘,亦要引入現代警察制度,在適當地段興建警署。整體而言,他認為不能直接管治,要在市政系統外設立配合新界情況的管治機關,簡而言之,就是「間接統治」模式。

就此,時任警察司梅含理(Sir Francis Henry May)多次帶隊深入新界,尋找適合興建警署的位置。可是,當地村民認為興建警署影響風水,而外來的警察也不懂地方風俗,會破壞新界鄉村的傳統秩序。村民屢次和梅含理爭執,均不得要領;破壞風水和文化衝突成為他們武裝抗爭的重要誘因。

1899年3月28日,新界各鄉村代表齊集於屏山達德公所,正式確認武裝抗英,及後兩次焚毀用作升旗儀式的大埔警棚。新界各大族糾集地方團練和壯丁,並從內地得到其他團練支援。數千村民手持落後的武器,和水陸並進的駐港英軍和警察,於1899年4月14日到19日間惡戰六日,最終造成近500名村民傷亡,史稱新界六日戰爭(The Six-Day War of 1899)。

港英政府對鄉紳妥協,間接管治

六日的戰事使得港英政府決心在新界施行懷柔政策。港督卜力(Sir Henry Arthur Blake)下令低調處理戰事,把戰事視作從未發生,並迅速撤離大部分軍隊。另外,除少數領袖外,港英政府對其他參戰的原居民不作任何處分。領導抗英的大族鄉紳,戰後除鄧儀石逃離香港和鄧菁士被判絞刑,其他的大都不被追究。相反死傷慘重的,卻是一班年輕、貧苦、地位低微的村民。

另一方面,港英政府更大力拉攏地方鄉紳出任各項公職,致力保障他們的土地權益和原居民的文化風俗,甚至允許他們保留地方團練。例如早在1899年4月16日,串同其他大埔七約的鄉紳投降,來自泰亨文氏的文湛泉,在1899年和另外兩名抗英士紳被港督卜力委任為新成立的鄉事委員會委員。作為牽制,殖民地政府立法規定,港督會同行政局有權訂立團練的委任方法和薪金來源,又在戰略險要的屏山、坳頭和大埔運頭角三地建立警署作武力震懾。

港英政府的作法,基本實現了駱克在報告上維持現狀和間接管治的建議,亦為日後的「官鄉勾結」和鄉事派的崛起埋下伏筆。大體而言,新界鄉村的秩序和地方的政治格局並沒有大改變,造就新界原居民村落變成今天香港的「國中之國」。

武力作為保護土地權益的工具

據學者如冼玉儀和夏思義的研究,原居民抗英行動背後牽涉複雜的動機。誠然,對外國統治的不滿、能否保留文化風俗的擔憂、擔心風水被破壞等等因素,是他們武裝抗英的部分誘因。然而種種證據顯示,土地權益才是士紳最關注的問題。

在港英政府正式接管新界前,新界士紳已多次致函駱克,詢問土地會否被充公等等問題,卻不得要領。直到1899年4月7日至9日,港英政府才在新界公告,表明其維持原有土地所有權的政策,但已經為時已晚。戰後,甚至有村民直接指出,地方士紳是因為擔心土地權益問題而決心抗爭。當港英政府再三保證原居民的土地權益將會得到保障後,新界士紳也再無任何反抗,反而積極與港督卜力合作穩定新界局勢。

這六日的戰爭,正好和英國警察的擴張作對比。英國地主抗拒警察改革,原因是怕失去土地所有權和其他特權。而新界士紳發起抗英起義,抗拒警察進入新界,表面看來是一場文化衝突,但背後則同樣牽涉土地權益的問題。

港英兩地的兩段歷史告訴我們,警權和空間秩序的掌控密不可分。而警政歷史的背後,牽涉各方勢力政治的鬥爭和不同利益的拉扯。當年殖民地政府對原居民士紳的妥協,容許新界某程度自治,甚至保留地方的武力,正正是今天新界原居民村落成為「國中之國」的根源所在。試想像,如果當年殖民地政府的大興土木,把新界視為市區般直接統治,情況會變得很不一樣。在之後的百年,儘管政府一直在加深對新界地區的掌控,而保留團練等等的特權早已被取消,但原居民還是視傳統的村落範圍為自己的一畝三分地,不受外人所管轄。

(方志信,中大政治與行政學系畢業生、華威大學國際政治經濟學碩士生)

參考資料:

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