觀點 福爾摩沙:一種關注

石之瑜:被罵黑箱,卜蔡會也不必公開

卜蔡會之類的外交協商,有可能向國會步步報備,事事請示嗎?


石之瑜:眾所周知蔡總統勝選的重要助力之一,是太陽花學運反對兩岸服貿協議談判黑箱,帶動風潮。攝 : Lam Yik Fei/Getty
石之瑜:眾所周知蔡總統勝選的重要助力之一,是太陽花學運反對兩岸服貿協議談判黑箱,帶動風潮。攝 : Lam Yik Fei/Getty

近期,美國派出若干重量級人士,穿梭在台海之間。十日,美國前駐北京大使芮效儉,以及美國在台協會前處長包道格,先在北京會晤了國台辦主任張志軍。接着,美國前在台協會主席卜睿哲,也將於今日拜會蔡英文總統當選人。各方咸信,這些溝通拜會與蔡英文五二〇就職演說內容,將如何表述兩岸關係密切相關。不過,北京會面的內容未曾完整披露;而即將到來的卜蔡會面內容,也不必或不應全部透露──即使外界批評「黑箱」亦然。

眾所周知蔡總統勝選的重要助力之一,是太陽花學運反對兩岸服貿協議談判黑箱,帶動風潮。尤其主要事涉大陸政策之國家安全事項,觸及台灣社會的政治認同,至為敏感。即便服貿屬於兩岸經濟交流之相對低階,且行政部門事前確曾與各界召開多次協調會議,社會仍疑慮有加,致使服貿蒙上黑箱之譏。

服貿尚且敏感如此,相對於服貿,事屬最高階的政治定位問題,社會豈容絲毫黑箱作業?此何以蔡總統自太陽花學運伊始,便一再重申凡事都將反對黑箱,強調新政府是最會溝通的政府,她的名言之一,就是「溝通、溝通再溝通」。

但是,卜蔡會之類的外交協商,有可能向國會步步報備,事事請示嗎?

外交折衝需閉門空間

國家安全有關的對外協商,茲事體大,倘若外界緊跟在側,蔡總統豈能有充裕思考、決策空間?事實上,她在當選前訪問美國重要智庫的二軌行動中,對美方的保證及所換得對方的承諾,即使語焉不詳,國人並未緊追不捨。這並非不關心,而是將外交決策權力委任於領導人,展現識大體之國民素質。

卜睿哲一行帶來的當然是壓力,而不是讓利。國人連讓利的兩岸經濟交流,一旦公開,都不堪於思辨、互信、代議,當然絕不可能對於國家定位的決策,寧順以待。但倘若國人堅持立即參與,卜睿哲揆恐怕根本拒絕會晤,而必須另召蔡總統至境外協商;這對總統建立執政威望,自然大為不利。

除非,卜睿哲帶來壓力至為龐大,蔡總統非仰賴民氣不足以抗衡。屆時可透過新聞走漏的安排,容許國人勇於參與,展現民氣抵抗強權,分擔政府單獨面對華府的責任;這是另當別論的政治謀略,不在此限。否則,保護卜睿哲一行的低調行事及行程不公開,不但是外交禮儀,更是外交折衝所必須。

除了因謀略需要而鼓動民氣之外,蔡總統沒有必要向國民公開,自己與卜睿哲談了什麼,承諾了什麼。而實際上,國人也不會逼問她到底。至於在野黨會不會借用她過去反黑箱的承諾,進行政治騷擾,限縮她全盤考量國家安全的自由,取決於在野黨自己的高度。其也間接決定,在野黨在國人心目中的改革形象。

閉門仍須問責

蔡總統在外交問題上不須忌諱黑箱指控,應確保充分決策空間,但這不代表她可不負責任。不然,如陳水扁編織在北一女門前,交付他單線操作的澳洲情資之類的荒謬情節,恐怕將再度映入眼簾。陳水扁的問題在於,他自認為肩負國家安全大政方針,故為所欲為,波及國人。馬英九有戒於此,致使他八年不敢決策。

民進黨及其支持者倘能痛定思痛,既不重蹈陳水扁師心自用,以權謀私的覆轍,又不設下馬英九投鼠忌器,動輒得咎的太陽花陷阱,便應謹遵憲法程序,一方面不對民粹低頭,二方面負起政治責任。前者天時地利,因為民粹刻正站在蔡總統的同一邊,但後者挑戰不小。畢竟何謂憲政,台灣政治文化迄未適應。

關於卜蔡會,蔡總統就職後,首應依憲法主持國家安全會議,決定國家安全大政方針,所以當立即召集行政院長及至少陸委會、外交部與國防部等部門首長,就卜蔡會談內容進行研議、決議,且決議必有各相關院、部、會首長覆署,方為有效。憲法斷無總統單獨決策之空間,亦未嘗授予逕行執行之資源。

五二〇前後的憲政挑戰

問題是,首先,蔡總統前此拒絕多數黨組閣,認為多數黨組閣並非憲法常態的立場,似已透露她對行政院作為國家最高行政機關政地位的輕忽,也對憲法賦予國家最高行政機關之權力,缺乏適法之認識。她召開國家安全會議時,對卜蔡會的處理能否尊重、容許負有行政權責之機關依憲法施政,則尚在未定之天。

其次,卜蔡會的開始籌備遠離就職有兩個月之久,距行政團隊熟悉業務更需一段適應期。蔡總統透過卜睿哲與北京建立什麼默契,可否落實,均將墜入五里霧中。這個憲政困境,凸顯民進黨勝選後高姿態拒絕多數黨組閣,並訕笑馬英九弄權之舉,難稱明智:也反映黨人面對國安決策,有寧讓一人的推諉態度。

卜蔡會因而間接顯示,無論蔡總統遵行憲政體制的講法多麼真切,她要在國安政策上守憲的挑戰,實際是巨大的。不過,即使民進黨人放棄監督,加上行政院有權機關受到漠視,這兩種政治文化滯後的現象,並不足以構成國安決策過程應由民粹介入的正當性。根本之道,仍還是在憲政體制中維護國家安全。

以民氣支持憲法,而非超越憲法

作為暫時的補救之道,是蔡總統就職前,甚至就職演講中,宜具體表示:所謂「兩岸關係與大陸政策依照憲政體制」,其在實踐中的意義就是,國家安全大政方針是國家安全會議的集體責任。這個宣示,就足以保證兩岸政策不是總統個人的黑箱,而國安政策的施行責任在於行政院,且受立法院監督,故無訴諸民粹之理由。

回想馬英九不受信任、在立法院遭抵制之際,仍企圖以多數決行事,貌似合法合憲,卻在遭太陽花圍困後一蹶不振。可見憲政不是僵硬法條,仍需熱情支持方能維持正當性。然而,獲熱情支持者,往往藉機「超越」憲法,更加打擊對憲政的熱情,形成惡性循環。一旦民氣與領袖如此結合無度,甚至將影響人權保障。

蔡總統享有至高民氣,應將民氣轉而挹注成對憲政之熱情,讓台灣這個外界視為唯一的華人民主社會,邁出憲政一步。其應從此保護正常、正當的密室協商,而不是挾民氣超越憲法,傷害對憲政程序的熱情。疏導民氣有賴智慧及耐性,超越民氣則須自制及謙卑,這是卜蔡會的外一章,卻是在地認同的真實內涵。

(石之瑜,台大政治系教授)

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧