台灣

公共媒體,何時逃出政黨控制魔掌?

由於缺乏媒體長遠政策,過去16年台灣國營與公共媒體既沒影響力,也無法成為產業的領頭羊。新政府上台後,外界都在看,這次執政者能否走出舊思維,讓它們脫胎換骨。


中華電視公司。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒
中華電視公司。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒

1月16日台灣總統大選剛結束,隔一天最新的人事異動消息,不是關於內閣院長,也不是立院龍頭,而是華視總經理,據傳將由輔選有功的藝人余天出任。雖然余天在第一時間否認,但媒體人事成為政治酬庸的陰影,卻在新政府上任前,重新籠罩在公共與國營媒體上頭。

說到「國營媒體」,首先讓人想到的就是有「國家通訊社」地位的「中央社」,中央社遭政治介入及干預的問題,在媒體圈時不時就浮上檯面。

政府主導人事 國營媒體高層熱衷經營關係

成立於1924年的中央社,一開始隸屬國民黨中央宣傳部,過去甚至背負收集「匪情」(中共情勢)的功能。它成立的初衷,更接近「宣傳機器」而不是現代意義下的新聞機構。

在兩蔣時期中央社甚至能「上達天聽」,派駐地方的軍事將領,都少不了要拜會中央社駐地記者,以免自己做了什麼被記上一筆,傳進總統耳裏。這個角色類似今天中國新華社記者撰發的「內參」(只供高層領導在內部閱讀的訊息)。

1996年,立法院訂定《中央通訊社設置條例》,中央社正式改制為「國營通訊社」,人事任命權由行政院決定。條例中還規定「具有同一黨籍者,不得超過董事總額二分之一。經費來源則有4種:中央政府補助、捐贈、提供服務收入和「其他」。但國家補助仍然是最大宗,目前1年編列近3億元(新台幣,下同)經費。錢與人事掌握在執政者手中,也注定了中央社為執政者干預操控這一難以翻轉的命運。

黨營轉國營的中央社,內部組織和人事與黨政關係勾連過深的矛盾,在國民黨執政時期還尚未顯現。但2000年民進黨上台後,背景親民進黨的媒體人開始進入中央社內並位居主管職務,與中央社原來的成員的觀念產生衝突,矛盾逐漸浮現。

「當時的中央社很多都是國民黨文工會(「文化工作會」,後轉型為文傳會)來的,我們那時進去,都被說是『台日幫』(過去曾在親民進黨的《台灣日報》工作過的人)進來了。」曾任中央社副總編輯的莊豐嘉笑了笑。回憶起那段日子,莊豐嘉說,當時攻擊抹黑的黑函從沒斷過。莊豐嘉在2008年國民黨重返執政後離開公營媒體,之後參與創辦網路媒體「新頭殼」,目前投身培訓地方青年「自己採、寫地方新聞」的新媒體工作。

政府主導人事的惡果之一,就是中央社內不乏藉着建立關係來鞏固位子的主管。「2000年那時要變天了,有一天主管會議上,一手由國民黨栽培出來的社長在會議上說着要如何因應未來政黨輪替。」曾在中央社任職30年的胡宗駒說,一間媒體的社長竟想着怎麼因應政黨輪替,讓他氣憤不已,隨後便走出會議室遞了辭呈。

想起這一段,胡宗駒感嘆:「主管覺得他若不去討好政府,可能會被換掉啊。這是很現實的問題,但也凸顯台灣民主的不成熟。國外的老牌媒體想的是怎麼靠轉型活下去,哪有在靠討好政府活着的!」

2013年亞錦賽期間,中央社意外流出一則「亞錦賽錯稱中國台北,抗議無效」的新聞,刊頭出現「總編裁示不發」6個字。事後中央社緊急撤稿,隔1小時再發出的校正稿,卻是改成「中華男籃今午凱歸」,而內文中對於正名的抗議內容也大幅縮水。

現任中央社記者的黃倩(化名)也直言,「雖然社長是任期制,任期時間並不與選舉一致,但政黨輪替後(董事長)通常會辭職。畢竟顏色不對很難做下去啦!」黃倩感慨,中央社的預算要靠政府給,仰人鼻息爭取預算,當然就不能讓黨政關係不好的人當高層,「否則要得到錢嗎?」

也因為高層人事與政治密不可分,「政黨輪替後,社內中階以上的主管就會有一股大搬風,政治新聞的主管大多會有調動,有些會換下主管職,或轉到閒差去。另外選舉前也已經出現小幅度的調動,一些跑政治的資深記者就先被升到主管職卡位,這樣選後人事要進行調動時,至少讓他能在主管這一水平平調。」

但人事隨政黨輪替流轉,也讓胡宗駒感嘆,媒體因此淪為執政者的工具。空降的高層,與政府之間屬於利益的結合,有了這層關係,免不了影響新聞內容,像是打電話給總編輯,干預新聞內容。一位離職的中央社員工就透露,中央社曾經出了一篇關於總統民調的新聞,「新聞內容是研考會做的民調,那時研考會還提供幾個學者讓記者採訪,只是其中一位學者提到,民調抽樣可能有誤差。結果那篇新聞出了以後,社長接到來自府方的關切電話,急着深夜就要編輯撤下新聞。」

此外,在總統競選期間,國民黨候選人朱立倫因為「帶職參選」而引來批判聲浪時,中央社也「適時」密集推出了一篇又一篇國外政治領袖「帶職參選」的報導,讓外界對中央社的角色為之側目。

這幾年中央社也常被質疑「報喜不報憂」,像是編輯台壓下「國際蓋洛普民調——台灣是亞洲最悲觀國家」的資訊,引發爭議;或是2013年亞錦賽期間,中央社意外流出一則「亞錦賽錯稱中國台北,抗議無效」的新聞,刊頭出現「總編裁示不發」6個字。事後中央社緊急撤稿,隔1小時再發出的校正稿,卻是改成「中華男籃今午凱歸」,而內文中對於正名的抗議內容也大幅縮水。壓稿、改稿一事,讓中央社遭外界譏諷「已成新華社分支了嗎?」

圖為2011年,一名台灣記者在北京採訪海基會成立二十周年的新聞。攝:Mark Ralston/GETTY
圖為2011年,一名台灣記者在北京採訪海基會成立二十周年的新聞。攝:Mark Ralston/GETTY

關係比專業重要 媒體本業誰在乎?

文章開頭提到余天可能入主華視的傳聞,提醒外界公股佔多數的電視台也是人事酬庸的管道。此前著名的例子是2000年藝人江霞為民進黨總統候選人陳水扁大力輔選,那年陳水扁上台後,江霞成為台視董事。2004年總統大選,江霞同樣賣力聲援,選後華視董事會無異議通過江霞擔任華視總經理的人事案。彼時江霞雖遭質疑能出任華視總經理,全是出自酬庸,但面對這樣的批評,江霞回應:「就算是酬庸,也酬庸得很有道理。」

「執政者不是不能對媒體高層有想法,畢竟執政者若有政策目標,當然得選擇適當的人入主,讓政策能夠被有效執行。」政大新聞系教授劉昌德說道。可惜的是,過去幾次政黨輪替,換上的媒體高層,總不符外界的期待,甚至為媒體本身帶來不少傷害。

「江霞來華視後,有天晚上許多業務部主管在接獲通知後打包走人。」曾在華視任職8年的蔡瑞珊回憶道。

江霞上台後除了人事異動外,由於華視的節目多是「外包外製」,那時她選擇停掉一些收視率不錯的節目,再新開其他節目,並外包給另一組自己熟悉的團隊製作,也引發不小的質疑。媒體經營者能藉着外包製作,有意無意的建立與鞏固自身的人脈關係。但也因為節目存續得看總經理人事,「所以那時我們去簽約都不敢簽太久,總經理任期兩年,所以我們節目製作大多只簽兩年,主持人多半也簽兩年。」蔡瑞珊說道。

只能簽訂短期合約,直接衝擊的便是節目品質。蔡瑞珊解釋:「製作一檔綜藝節目要搭景啊,你如果簽的是5年約,製作團隊當然願意花錢在佈景製作上;但是兩年的合約,兩年以後還不知道有沒有,佈景當然不會花這麼多成本做。」另外節目的主持人與團隊,也總處在充滿不確定的危機感中,因此當遇上更好的工作機會,便毫不眷戀的離去。

兩年一任的總經理任期,加上人事酬庸風氣盛行,讓華視內部相較之下「關係」遠比「專業」重要許多。「每到總經理任期後半年那段時間,你就可以感覺很多人在『夜奔敵營』,到處打聽誰可能升官、誰可能接任,然後不停地送禮、請吃飯。」蔡瑞珊感慨。當「搞關係」成了穩固工作機會的途徑後,媒體的本業自然也就被晾在一邊。

隨着華視在2006年以後併入公廣集團,人事任命得依據公廣集團的相關規定辦理,總經理也得經過遴選機制產生。但貌似公正的機制,蔡瑞珊卻直言,「遴選有傳說都是假的!都是內定好的!」即便已轉型為公共媒體,但「關係」仍舊決定了一切。

不過,在扁政府時期曾任新聞局長的立委姚文智為江霞緩頰,他認為江霞本身作為一個專業的藝人,熟知媒體產業現況,雖然任職華視總經理時引發不少爭議,但爭議卻是「有好有壞」,例如江霞任內大力推動本土戲劇,就能看出她擔任電視台總經理努力的痕跡。

「過去威權體制下,電視台的戲劇總是偏向商業考量,本土內容很難有空間。江霞大力支持本土戲劇,當然就引起一些爭議。但在我看來,她引發的爭議,其實是台灣走向改革過程產生的『陣痛』。」姚文智直言。

2008年民進黨在立法院僅僅只剩27席立委,公視董事的審查可以說掌握在國民黨手中,隨後新增的8名董事,可想而知是一份親近執政黨的名單。但政治力如此直接對公視進行干預,隨後也導致內部新、舊董事相互提告,新董事對公視董事長提出不信任案等荒謬狀況。

公共媒體成為政權轉移之際,政黨惡鬥的犧牲品,最經典的案例要數2008年的公視董事會之爭。

當時國民黨上台之初,立法院先是凍結了公共電視一半的預算,同一時間欲修法擴編公視董事人數。強行修法過關後,新聞局(現已解編)隨後招開審查委員會,增聘8位董事。

由於公視的董事提名遴選機制,規定由新聞局提名,再按照政黨立委人數比例來推舉組織審查小組;但2008年民進黨在立法院僅僅只剩27席立委,公視董事的審查可以說掌握在國民黨手中,隨後新增的8名董事,可想而知是一份親近執政黨的名單。但政治力如此直接對公視進行干預,隨後也導致內部新、舊董事相互提告,新董事對公視董事長提出不信任案等荒謬狀況。

那段時間公視的董事長鄭同僚與總經理馮賢賢也曾大動作在四大報刊登聲明抗議政治干預,但立即成為攻擊目標。回憶起這段經歷,馮賢賢仍舊氣憤不已,「那時候中央社整天出刊攻擊公視的文章,內容卻幾乎沒有向公視求證!」馮賢賢說,中央社對公視之爭的報導,往往援引攻擊方的說詞,有一次終於有中央社記者打電話訪問她,「我在電話裏就跟對方說,你們每篇文章都沒有求證另一方當事人,這樣還有專業可言嗎?」

對於中央社成為執政黨攻擊異己的工具,談起這段往事,馮賢賢聲音愈顯高亢,「攻擊的模式往往就是先由中央社發出一篇負面的文章,為議題設定風向,隨後其他媒體再跟進報導。」此間執政黨總是透過中央社為議題定調,藉此遂行目的,「可見中央社就是黨國體制下的產物,根本應該廢除,否則哪有轉型正義可言!」

整肅最慘烈時,甚至有董事直接下公文要查特定節目的帳目,質疑該節目藉着聘請顧問酬庸特定人士。雖然最後都在經理和總經理手上擋下,但彼時人事惡鬥的壓力可見一斑。

另一邊,公視彼時董事長鄭同僚則是針對8名新增董事,向地方法院申請假處分。隨後新聞局也作出反擊,向民事法庭聲請解除鄭同僚董事長職務,雙方刀光劍影,那段時間新、舊董事的司法攻防,看在許多傳播學者眼中,無疑是政權移交過程中,公共與國營媒體內各自的政黨勢力大亂鬥,

公視的紛爭延燒5年,期間馮賢賢遭解聘,更引起美國「自由之家」(Freedom House)的關注,「自由之家」提出呼籲:「我們希望最近的解職行動不是因為台灣公視屈服在具有爭議性的媒體環境下,我們呼籲台灣的政治決策者確保公視不會淪為政治衝突下的受害者。」但一直到2013年,人事爭議暫告一段落,難產多時終於順利誕生的第五屆的董事,也於同年7月召開首次的董事會議。但此時已距離第四屆董事屆期任滿超過3年,延宕已久的人事渾沌,也讓公視運作幾乎停擺。

2015年10月10日,台北,記者在台北採訪「雙十節」的新聞。攝:陳弘岱/端傳媒
2015年10月10日,台北,記者在台北採訪「雙十節」的新聞。攝:陳弘岱/端傳媒

萬年經營團隊 毫無企圖心

公共與國營媒體成為政治的工具,追根究柢就在於這些媒體過去「轉骨」沒轉徹底。以中央社和華視來說,長期以來與政黨關係緊密,許多人事與黨政之間有着錯綜複雜的關聯性。「黨味」如此濃厚的組織,與媒體該有的反叛與創新格格不入,也因為這樣的組織特性,讓政治酬庸的人事能夠在媒體內遂行他們的意志,少了內部的阻力。

「當年我進華視,身邊全是一些年資二、三十年的工作者。」蔡瑞珊笑着說,裏頭的人死氣沉沉,一灘死水,對於年輕人的提案無法理解,有時還覺得是年輕人不懂華視「文化」,想要推動變革相對困難。

這樣的體質,即便出現想做事的總經理,例如小野與陳正然,但華視內部原有的軍系背景,以及僵固的人際網絡,再再都強化「關係」與「升遷」間的因果關係,「專業」反而毫無用武之地。這樣的環境,讓創新理念難以推行,「以前我開會,10個人裏面有9個就跟公務員一樣,聽不懂妳在講什麼。他們覺得妳太年輕,不了解華視。久了真的很沮喪。」蔡瑞珊感慨,畢竟「有關係」就能安穩度日,誰還會有鬥志。

「我還記得陳正然那時想把日本綜藝節目『全員逃走中』搬到台灣,他挑了一些相對年輕的人,每週進行教育訓練,帶我們去陽明山親身玩一次『全員逃走中』。」蔡瑞珊回憶,那段時間華視似乎有機會注入活力,但最後,這些培訓的年輕人幾乎全數離職,「待不下去,有理想的人很難待在裏面。」

從黨營媒體轉為國營的中央社,同樣承接了僵固的人際網絡在組織內做事的習氣,「過去在裏面,有時下面的記者會來問你某條新聞該怎麼做,但他這樣問不是真的要跟你討論,很多時候是想了解你的態度,作為他以後處理新聞的依據。」莊豐嘉笑着說,這種「看上面做事」的風氣,在其他媒體幾乎很難存在,但在中央社裏卻到處瀰漫。

而公視雖非黨營事業,但創立之初,新聞局底下廣電基金會員額直接併入公視,裏頭還包含了早期行政院新聞局公共電視節目製播小組,也讓剛出生的公視,甫成立便顯得老態龍鍾。加上近似公務體系的升遷保障制度,「像我們裏面就是『萬年經營團隊』,經理從這裏換到那裏,升遷與加薪都比照公務員,只要不出大事,就能穩穩地做。」公視內部同仁嘲諷,這樣的穩定成了雙面刃,一方面讓想做事的人有空間施展,不怕大展身手後遭到開除;另一方面也保障了墨守成規的空間,「裏面不要說是『保守』了,根本是『毫無企圖心』。」

公共與國營媒體內保守僵固的體質,以及長年累積的人事酬庸陋習,如今已到了非改革不可的地步。「過去民進黨即便沒有這麼嚴重的伸手干預新聞,但是對於公共與國營媒體的態度一樣消極,把它們當成安插人事的單位,對於公共與國營媒體毫無想法。」馮賢賢說,如今新政府又傳出為酬庸而將人安插在公共媒體的風聲,「但到了2016年,台灣應該要重生了。過去許多因循苟且的東西必須一腳踩破。」而公共與國營媒體能否徹底轉型,正是一道考驗。

不論公共媒體將朝何處改革,新政府首先得跨出的一步,必然是對人事權放手……第二步則是得要針對高層人選有個完整的對外說明。

但究竟該怎麼改革?對此莊豐嘉、馮賢賢不約而同的提出,應該讓中央社等媒體與公廣集團整併。

以中央社來說,1995、96年間立法院為了《中央通訊社設置條例》吵得不可開交,彼時便已出現擔憂中央社為執政者把持的聲音,外界也質疑台灣是否需要一個由國家資助的通訊社?「20年後我們更該問,中央通訊社還有存在必要性嗎?」馮賢賢感慨,中央社的設置條例中明訂它具有「國家對外新聞通訊業務,促進國際對我國之瞭解」以及「加強與國際新聞通訊社合作,增進國際新聞交流」等功能,但如今僅在21個城市派駐20名記者,國際新聞內容稱不上多元豐富。加上網路時代來臨,中央社在提供資訊上的功能早已式微,中央社是否還有存續的理由,值得好好思考。

對於國營的中央社或許已不符時代需求,莊豐嘉建議,「中央社相對來說還是有比較多外派記者,如果併入公廣集團,可以擴增公視的國際新聞內容與品質。台灣不是整天在說缺乏國際新聞嗎?那就應該好好運用這些人啊。」

除了整併,擔任公視新聞節目主持人多年的陳信聰也提到,必須回頭檢視公共媒體在當代的角色與功能,公共媒體新的功能與任務分組,有機會引進更多人才進入公廣集團,也才有機會讓一灘死水的內部產生擾動,產生出新的可能。當然這些改革免不了涉及組織的重整,馮賢賢提及,公共與國營媒體本身的組織文化,與媒體應有的反叛背道而馳,過去黨國關係導致的僵固非得重新洗牌,否則改革難以向前。但涉及內部員額的變動,如何能妥善安排人事,也將會是一大考驗。

另一邊曾擔任中央社社長的胡元輝則認為,中央社作為國營媒體,對外仍有它的功能性,例如過去他曾遇上外交官員詢問,能否在非洲各國都有駐外記者,因為這些與台灣毫無邦交的國家,或許台灣政府能夠透過中央社,進一步瞭解當地,甚至因此有了非官方的交流機會。胡元輝認為,要不要整併進入公廣集團都可以再討論,但怎麼保留並強化中央社的特殊功能,需要好好思考。

但不論公共媒體將朝何處改革,新政府首先得跨出的一步,必然是對人事權放手。胡元輝說,新政府得先做到尊重公共與國營高層人事的任期,「中央社、公廣集團董事長都是有任期保障的,執政者至少要先尊重他們的任期,不能一上台就想把前朝的人換下來。」如此一來等於是讓人事嬗遞回歸法定程序。姚文智也同意,政治力面對國營和公共媒體,必須有所「節制」,「政黨的手不能伸進去(媒體),是最基本的認知!」

第二步則是得要針對高層人選有個完整的對外說明。「例如公廣集團的董事長,你為什麼選這個人?要達成的目標任務是什麼?都應該有所說明,讓大家知道你是有媒體願景,而不是只拿這些位子當酬庸。」劉昌德說道。

回顧過去16年,由於缺乏媒體長遠政策,加上執政者在黨國思維下,只想牢牢掌握媒體工具,不思這些媒體在整體文化產業中的功能性,導致國營與公共媒體半死不活,既沒影響力,也無法成為產業的領頭羊。新政府上台後,外界也睜大眼盯着看,這一次執政者能否走出舊思維,讓國營與公共媒體脫胎換骨,「否則公共與國營媒體,只作為政府的傳聲筒,公廣集團和央視、中央社與新華社又有什麼兩樣?」蔡瑞珊嘆氣。

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧