觀點 公務員制度

香港落後的政治委任制,如何改革?

筆者認為,政治委任制落後的問題本質是當下制度中,政治與行政的邊界模糊。因此,治本之法,是清晰劃分政治與行政的邊界。


圖為香港中環。攝:羅國輝/端傳媒
圖為香港中環。攝:羅國輝/端傳媒

前文提到香港政治與行政制度尚待改善的問題。雖然當下的香港公務員制度,在經過長時間發展後已累積了一定政績及表現,取得政黨及市民信任;但是面對現今社會問題愈趨複雜,市民期望提升,官僚制度已無法應對自如,這也是近年香港制度漏洞頻現的原因。

香港終究要以普選為目標,因此中央政府、特區政府及社會各界都已不能迴避完善政治委任制度的必要性。這既是確保市民未來在定期選舉投票中所選擇的當選人,在任期內有足夠的政治團隊輔助,協助其貫徹執行施政理念;更重要的是激發公共行政制度內部的自我審視力量,使其自行進行行政改革。只有完善政治與行政制度,民主選舉才能為香港長遠管治導航。

筆者認為,問題本質是當下制度中,政治與行政的邊界模糊。因此,治本之法,是清晰劃分政治與行政的邊界。

圖一。圖:端傳媒設計部
圖一。圖:端傳媒設計部

第一,現時香港政治委任團隊與公務員之間互不從屬,可調遣的人手不足。從2002年開始實施「主要官員問責制」到2008年實施「進一步發展政治委任制」,香港的政治人才培養機制便一直面對着內在矛盾和發展瓶頸。

副局長、政治助理角色有名無實

首先,在制度安排上,公務員是抱着「伙伴合作」的態度,與副局長和政治助理共事。現時決策局內公務員的最高職位是「常任秘書長」,位列首長級第八級(D8);對比之下屬於政治委任官員的副局長約處於首長級第六級(D6);而政治助理則是首長級第二級(D2)。此外,《公務員守則》 也表明公務員不隸屬於副局長和政治助理,只需對其公務員上級(以常務秘書長為首)負責。

這種制度的矛盾顯而易見。其一,無論是制度安排或公眾觀感,副局長應是決策局內第二把手,在局長出缺、休假的情況下可暫代空缺。然而,由於其職級低於局內的公務員首長,副局長在日常運作中並沒有決策和領導實權,更遑論領導局方的實際經驗。

其次,政治助理的職責是協助局長處理政治工作;作為問責團隊的一員,他們也應承擔對局內的政治決策提供意見、協助相關政策游說和政治公關等工作。但現實是,他們的角色在很大程度上取決於局長的個人意志,運用方式各有不同;而礙於層級安排,他們亦不能如英國部門內的政治顧問(political adviser)或政治公關(spin doctor)一般,全面地審視和領導整個決策部門的政治宣傳和游說工作,輔助局長施政和維持局方公眾形象。

總括而言,在局長分身不暇之時,實掌大權的仍是公務員為首的常任秘書長和其他副秘書長們;副局長和政治助理,往往只是有名無實地擔當政治問責的角色。

最後,現實中決策局內從事「政治工作」的人不限於局長、副局長和政治助理三人,但政治責任卻只有他們承擔。欠缺明確分工乃至權責不對等的後果,就是行政長官和局長管治班子的理念難以下達、貫徹執行。

除此以外,政治委任官員可調動的人才資源,也不足以應付繁重的政治工作。一方面,副局長和政治助理缺乏資源及培訓支援,難以透過歷練成為真正的政治領導人才;另一方面,香港不同於英美等西方國家,其政治委任官員不能將政府系統外的人才帶入辦公室。

以局長辦公室為例,大部分人員包括政務官、行政主任、新聞主任等都來自公務員系統。當公務員未能向副局長和政治助理提供足夠協助時,聘請非公務員職位並非易事——據了解,非公務員雖不佔正式編制,其工資也較一般公務員低,但每個局的人數有一定限額,在局長辦公室增加人手可能意味着削減其他部門的非公務員職位。

政治委任職位晉升斷層

第二,政治委任團隊缺乏清晰的資歷架構。不難發現,副局長和政治助理間有明顯斷層。以過去兩屆問責團隊為例:上一屆副局長入職時,平均年齡約在40至49歲之間,本屆在50至59歲之間;但是兩屆政治助理上任時,都只有30至39歲不等,甚至本屆有兩名上任時只有26和27歲。

對比之下,政務官的晉升階梯要明確得多(圖三)。簡單比較,年紀在30至39歲的政治助理,在政務官團隊中平均是高級政務官,本屆副局長的年齡則與位處首長級第六級(D6)的政務官比較脗合。值得強調是,現任政治助理年齡及資歷充其量與高級政務主任相約;然而在制度上政治助理位同於首長級第二級(D2)。在能力與權責不相配的情況下,或多少會引起公務員不服,造成結構阻力。畢竟推動行政制度的改革,亟需內部自我更新的動力,若如無公務員的積極配合,一切便成空談。

另外,從副局長與政治助理的年齡差可見,兩個職位之間缺少了一個資歷梯隊的銜接。政治助理的資歷遠遠不及副局長,一來被公眾質疑能力在所難免,二來行政長官也難以直接提拔政治助理作為決策局副局長或日後局長人選。此外,如欲將政治團隊制度化和專職化,以此協助行政長官和取代公務員負責主要政治決策,更有必要盡快明確政治資歷梯隊,讓後來者看到發展前景,才能吸引優秀人才。

圖二。圖:端傳媒設計部
圖二。圖:端傳媒設計部
圖三。圖:端傳媒設計部
圖三。圖:端傳媒設計部

需更重視人文學科背景人才

第三、政治委任團隊的學科背景與能力傾向。香港政務官和政治委任官員的學歷水平都頗高,大多數40歲以上的都持有碩士學位。英美兩國政府內閣成員的學歷背景,八成皆出身於人文學科(圖四),但香港推行政治委任制度時間尚短,問責官員多由政務官中的通才轉任,因此學歷背景未有明顯傾向。

在招聘公務員時,一般以錄用「通才」(generalist)為目標,與政治官員須在特定政策領域有所累積和沉澱的要求完全不同。但隨着香港邁向普選,需要更多具有人文學科專業背景的政治人才。這基於三個考量:

第一,能力:參考部分歐美政體的情況,具有法律和政治學歷背景的人才,在從政時較其他專業背景的佔優。這與其學科教育中所包含的法律與政策基礎知識,以及所培養的政治觸覺不無關係。

第二,傳統慣例:從英美的政黨發展經驗中不難發現,各個院校的畢業生有其特定的精神面貌、院校特徵,甚至政治取向。例如,不少牛津大學的畢業生投身英國保守黨,而倫敦政經學院則一直被視為左翼工黨的人才搖籃。這種不成文的傳承,讓有意參與政治的青年人在中學及本科階段(大學階段),便受到相關政治氛圍的熏陶,為從政做好準備,以政治作為終身志業;而這類蘊含一定政治傳統慣例的精英式培養也間接保持了制度的穩定性(註一)

第三,選舉需要:在選舉政治中,公共政策的制定過程不再局限於純粹的技術和官僚操作,而更多的是持份者(stakeholder 利害關係人)間的討價還價,以及政治力量間的角力。在這種情況下,有傳媒資源、公眾支持和政治網絡的政治人才,更能勝任相關工作。

圖四。圖:端傳媒設計部
圖四。圖:端傳媒設計部
圖五。圖:端傳媒設計部
圖五。圖:端傳媒設計部

總括而言,香港要完善政治與行政制度,有兩個可能的發展方向。

第一,參考英國模式,逐步走向政治專職化:實行這種模式的前提是,讓政黨政治鬆綁,容許特首具有政黨背景,而政黨則作為培養政治人才的基地。如此特首原有的所在政黨能夠協助施政,既能減輕公務員肩負政治工作的重擔,也可加強「政治與行政」之間的相互制衡。

第二,以美國高級行政(Senior Executive Service)制度為藍本進行改革,部門內高級公務員的位置公開招聘,並可由政治委任官員挑選,以協助其推行政治工作,這也符合香港社會對公務員信任度較高的心理預期,減輕公眾對「用人唯親」的憂慮。

不論是哪一個改革方向,在本地社會和國內學術圈也必然會引起爭論。實事求是地說,香港的政治與行政改革必須按香港本身的獨特性因地制宜。 雖然當前政黨及社會對立法會議席多少喋喋不休,但說到底掌握管治權力和行政資源的始終還是特區政府。要改善管治,就有必要完善制度,這還需更多有心人深思和研究。

「完善政治與行政制度及關係系列」二之二

(林朝暉,北京港澳學人研究中心研究員、倫敦政經學院-北京大學雙碩士;鄭媛文,北京港澳學人研究中心秘書長)

註一:香港的大學中也有類似的標籤,如早年因大多政務官出身於香港大學,港大被稱為「殖民地大學」;而香港中文大學則一直被認為「前衛」和「反政府」而被視為「反對派大學」。

延伸閱讀:何建宗 ,(2016),政治委任官員與公務員的關係:現況與建議,港澳研究,2016年第1期,23-33。

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