2016台灣大選 台灣 南向政策再起

把台灣,拼進東南亞這塊大圖裏(上)

蔡英文的「新南向政策」被認為有意淡化兩岸經貿關係,但民進黨國際部主任黃志芳表示,亞太地區經濟整合最後一定會一體化,何須從政治角度特別強調?


2016年1月15日,台北,民進黨總統候選人蔡英文在選前造勢大會上向群眾揮手。攝: Billy H.C. Kwok/ 端傳媒
2016年1月15日,台北,民進黨總統候選人蔡英文在選前造勢大會上向群眾揮手。攝: Billy H.C. Kwok/ 端傳媒

在白色看板為底,light up Taiwan的競選logo裝飾的舞台上,蔡英文緩步上台,幾聲good afternoon後,對着台下64國使節,談論着「區域實踐與國際參與」。她說:「以南海爭議為例,該地區高張的衝突,正威脅數十年來的和平關係。我們將審慎關注台灣在該地區的戰略利益」、「我們將拓展雙邊的經濟與文化連結,並就區域安全和經濟整合進行實質對話,包括爭取加入TPP。互信、尊重與溝通,將是維繫這些關係的重要支柱。」

順着這樣的話語脈絡,蔡英文最後拋出了「新南向政策」,強調「深化與東南亞及印度的關係」:「過去,台灣南進政策主要是引導台灣企業增加在東南亞國家的投資。當我們着眼未來,貿易與投資僅僅會扮演其中一個合作面向。我們多元、多面向的夥伴關係,亦將建立於雙方的民間交流、文化、教育研究等多方面的連結。東協(ASEAN,或譯東盟)和印度即將成為世界上強大的經濟體。在台灣希望推動貿易多元化的同時,強化對東協和印度的整體關係,是我們理所當然的選擇。」


這是2015年9月22日,蔡英文在民進黨黨慶的「外交使節晚會」上,對着各國駐台使節的一段談話,「新南進政策」的論述在這裏揭開。而隨着1月16日蔡英文勝選,這項「政見」將化為「政策」,引導台灣的區域經貿發展的方向由西進中國,再一次轉向與台灣同樣有千絲萬縷關係的東南亞區域。

南向政策 歷任總統均重視

事實上,在選舉中標舉「南進」的不只蔡英文,還有宋楚瑜。他在去年12月27日的總統大選電視辯論會上,談到了「鄭和再下西洋」政策:

「我要推動南進計畫,命名為『鄭和再下西洋』,……在加入TPP和RCEP自由貿易之前,我將採取單點突破的策略來強化台灣具有利基或有潛力的產業競爭力。我要運用政府資源和民間合作重點,南進到菲律賓、印尼、越南、緬甸。」

蔡英文和宋楚瑜不約而同地在選戰時提出「南向政策」,一般報章評論抱持懷疑或譏諷,直言捨北京政府大力推進的「一帶一路」而奢談「南向」,或評為缺乏新意,或論大國博弈下的台灣局勢。更多人是質疑:「以前南向政策都失敗了,現在就會成功嗎?」

但事實上,國民黨執政時期,李登輝政府便已發動兩波南向政策,政黨輪替後,陳水扁再啟,2008年馬英九上任後,雖未再做此政策宣示,但台灣與東南亞各國的經貿合作關係未曾間斷,甚至還簽署不少經濟貿易協定。換句話說,台灣與東南亞的政經臍帶,不曾因為改朝換代而改變。

因此,南向,不僅是理所當然,也是必然的。

這塊島上的政權,未曾忽略過東南亞。優先喊出南進計畫的政權,便是日本政府──近代日本殖民。

回顧台灣歷史,「南向政策」這個名詞創於李登輝執政時期。但做為一種自然而然的經貿交流動線,「南向」這個概念卻遠從明朝鄭和下西洋起,一直到大航海時代就始終存在着。台灣是中國大陸與世界各地貿易交流的重要站點──尚且不論更早期南島民族間的交換與交易關係──不論米、糖、鹿皮或白銀香料,貨物交易轉運,甚至人力交換都在這塊土地上發生,這也注定台灣以出口貿易為導向的命運。荷蘭、西班牙的殖民,將台灣納入世界體系,也加強了台灣與東南亞之間的關係。

這塊島上的政權,未曾忽略過東南亞。優先喊出南進計畫的政權,便是日本政府──近代日本殖民,原只是屬意台灣資源,但隨着太平洋戰爭爆發,日本政府陸軍與海軍之鬥,北進與南向之爭中,因看見東南亞地區殖民者捲入歐洲戰火而出的權力真空,亟欲趁隙而入。隨着1935年大東亞共榮圈的戰略方向成形,處於中心的台灣重要性更是凸顯。隔年,小林躋造就任台灣總督後,發表統治台灣三原則:「皇民化、工業化、南向基地化」。原本將台灣視作農業基地的日本,轉而喊出「工業台灣,農業南洋」,資源重新調度分配。

又因台灣人與當地華人文化相近,且東南亞華人經濟勢力雄厚,總督府便策動台灣人投資這個區域,東南亞也成為台灣第二大投資對象。這個背景原因與結果,從日本殖民時期至今,都未改變。

早期政府不挺 台商自赴東南亞找機會

1949年國民黨政府撤退到台灣後,擬定了以出口為導向的經濟政策,興建加工出口區、以廉價勞力吸引外資。這個時期的台灣,看見的似乎只有歐美市場,東南亞並不被放在眼裏。但即使政府政策不支持,台灣與東南亞之間仍有經貿連結,對中小企業來說,也是發展的機會。

「大約是我小學、國中時期,台灣的電線電纜廠都去菲律賓。我爸是專做這產業機器,也跟着去。那時台灣電線電纜的利潤很好,都到菲律賓發展。」

1960年代出生的羅惠美,從小看着父親頻繁往返菲律賓。如今自己也投入經商,對台灣與菲律賓之間經濟起落,感觸特別深。「菲律賓過去經濟不錯,許多台灣人還到菲律賓當勞工。我記得我們家很多單子都從菲律賓來的。」但對如今的她而言,菲律賓的吸引力與政治經濟環境,遠不如中國大陸,「畢竟,當初去菲律賓的大廠,只剩下一個,其他都回來了。」

1990年出生的張鈺惠,母親來自北蘇門答臘。身為東南亞新移民的第二代,她自大學就開始研究台灣和印尼的政經關係,一路成為年輕的智庫研究員。她認為台、印的經貿關係要從1960年代說起:「當時大多數的印尼華人將兩岸視為同一國家,中華民國便是中國的延伸,某種程度上是文化上的祖國。」她表示,有能力的家庭會將小孩送來台灣讀書,部分與台灣人結縭,因此,在那個年代,早就有些台商透過人際網絡,偷跑到印尼投資設廠,「尤其是紡織、製造業。」

「因為同屬反共陣線,蘇哈托跟蔣介石政府關係非常好,當時就有政府之間的開發援助計畫,台灣的國營事業也與印尼有各項投資合作。」張鈺惠解釋,蘇哈托是印尼獨立後第二任總統,1967年就任後,開始整飭共產主義,實施排華禁中,氣氛蕭瑟,即使到了1970年代,政府正式開放台商到印尼投資,有部分台商反而卻步,「反正當時台灣的經濟情況好,也不是混不下去,何必到印尼?」

在開放到大陸投資前,許多台商就已偷跑,開放之後,投資自然會轉移,東南亞投資趨弱。

但是,1970年代,還是有大批企業往外走,「退出聯合國,對台灣來說,國際政經局勢顯得不穩定。」張鈺惠解釋。外在政治經濟環境改變的同時,台灣社會內部也有大幅變化:國內勞工環保意識上揚,生產條件與成本也不同,面對新興國家競爭與政治的變遷等等,都強烈影響台灣商業發展的信心,許多企業開始找尋新出路,到海外投資。彼時,除了改革開放的中國具有吸引力外,勞力低、正進行各種投資獎勵優惠措施的東南亞諸國,也成為台商選擇的投資地點。

「當時出去才有優勢。」在張鈺惠的研究中,台灣在印尼的投資高峰是在1992、1993年之際,「這時,雖是投資高峰,但投資率、成長曲線卻是下降的。在開放到大陸投資前,許多台商就已偷跑,開放之後,投資自然會轉移,東南亞投資趨弱。」

而這正是李登輝提出南向政策的時點與原因。

南向政策失敗? 智庫:有助務實外交

1993年,當時擔任經濟部長的江丙坤率團赴越南、新加坡考察後,提出「以東南亞為今後對外投資和貿易重點」的「南向政策」。包含民進黨在內,許多人提到第一波南向政策,都直斷那是政治性的。在「戒急用忍」的宣示中,李登輝政府提出的「南向政策」便是為了分散大量西進的風險,所進行的一次緊急煞車。

但從智庫提出的資料來看,南向政策在當時「務實外交」方向上也是種策略,其對加入東協區域論壇(ARF,大陸譯作東盟地區論壇)或亞太經合會(APEC)都有助益。況且,當時北美、歐洲、亞太三大貿易體系成形,東協開始積極主導東亞區域整合,再加上台灣與東南亞本就密切,自也是「理所當然的選擇」。

1994年,行政院核定通過《加強對東南亞地區經貿工作綱領》,南向政策正式開展──由政府主導、以金融援助為主,鼓勵台灣中小企業到東南亞投資。當時國營事業與黨營事業率先前進,中小企業隨後跟上。「那時跟着到東南亞設廠的,都是綠的啦。」一名此前就透過朋友介紹,到菲律賓設廠的台商直率評論,「都是不喜歡中國大陸,才會來這裏啊。」

鴻毅旅行社董事長蔡家煌是這一波南向政策下一位受益者。他的事業是因為辦理越南旅行簽證和業務發跡起家。但包含他在內的台商都表示:「李登輝的南向政策,沒幫助我們什麼,也沒改變我們什麼。」

「其實,到東南亞設廠、投資跟有無當地人脈與人際關係比較有關。除了黨營國營企業,有機會到東南亞設廠投資、瞭解狀況的台商,大部分都跟着參訪團去的,誰帶參訪團,就會影響了那些台商。」張鈺惠直白地說。

經過李登輝時期兩波南向政策後,台商在東南亞投資數字明顯上升,對中國投資下滑,但漲降幅度都很緩和。再加上亞洲金融風暴以及隨之而來的排華風暴,逼使台商撤退。李登輝時代的「南向政策」自此始終被認為是失敗的。

被認定為失敗的「南向政策」,來到陳水扁政府手上再次又抹上一層失敗的顏色。因此,當蔡英文提出新南向政策時,驚喜者少,不以為然者多,除了內容稍嫌空洞外,也是「創傷經驗」所致。

2000年,陳水扁上任後,以「積極開放、有限管理」取代「戒急用忍」政策,原期待穩健的兩岸經貿政策可以讓台商根留台灣,不料卻加速傾斜,讓他不得不在2002年再次宣示推動南向政策:「中國大陸市場不過是台灣全球佈局的一部份。」副總統呂秀蓮、經濟部長林義夫也分別率官員、投資團到印尼跟菲律賓,同時尋求簽訂自由貿易協定(FTA)的機會。

當時,東協各國與中國大陸經濟聯繫正不斷加強,特別是東協自由經濟貿易區構想正在醞釀,台灣積極爭取加入、參與並不順利。原本被認定為失敗的「南向政策」,來到陳水扁政府手上再次又抹上一層失敗的顏色。因此,當蔡英文提出新南向政策時,驚喜者少,不以為然者多,除了內容稍嫌空洞外,也是「創傷經驗」所致。

在接連幾次「失敗」的南向政策後,民進黨此刻再提新南向政策,不免遭致奚落。也有外國媒體認為,蔡英文此議是為了利用東南亞各國近年來與中國之間的摩擦「趁隙而入」。

但在民進黨國際部主任黃志芳看來,以新南向政策來揣測兩岸關係,是很無謂的。「當全世界都看好東協,當中國發展一帶一路、亞投行,當日本加碼亞洲開發銀行,美國積極重返亞洲,其他國家與東協建立戰略伙伴關係……。」他反問:「全世界重要國家都重視這區域時,台灣怎麼能夠不重視?」

區隔新、舊南向政策 擺脫政治性

「很多人以為我們的南向政策,是為了忽視、淡化兩岸經貿關係,要另闢蹊徑。但中國大陸的南向強度超越我們幾十倍,連中國企業都大舉進軍東南亞時,何必擔心我們轉移兩岸經貿?」

黃志芳認為,現今亞太地區經濟整合,最後一定會一體化,「這不是你重視哪裏而我不重視哪裏的問題,也不必要從政治角度強調,畢竟,每個國家都重視東協。」

黃志芳努力地強調了新、舊南向政策的區隔:昔日是為了牽制無節制的西向,是政治目的。今日民進黨再提南向政策,是先肯定東協的基礎:「新南向政策的精神有二,一是台灣在精神上應該把自己當成東協國家的一員,二是台灣企業要把東協市場當台灣內需市場的延伸,拓展東協市場。」

「過去南向是單向的,我們期望雙向交流。」黃志芳表示,除了鼓勵台商到東協投資,也希望在東協經營成功的台商,能夠反向回饋台灣,可以將那些高階研發的基地,轉回台灣,「我們也希望東南亞台商能結合當地成功的企業,來台灣投資未來重要的產業,例如民進黨要推的五個重要產業聚落,國防、綠能、精密機械等。」

透過經貿加強人才交流也是重點,「當新南向政策增加台灣在東協經濟能量的時候,我們希望因此替台灣年輕人創造更多海外工作機會。」黃志芳同樣希望東協優秀人才來到台灣工作交流。諸如此類的雙向關係,還包含教育、文化和教育,像是比照澳洲可倫坡計畫(Colombo Plan)和新可倫坡計畫(NCP,大陸譯作新科倫坡計畫),讓東協學生可到台灣讀書,或台灣學生能到東協實習或短期訓練,「這些學生回到國內,都是菁英。」

民進黨新南向政策的目標似乎擺脫過往那般濃厚的政治性,「我們的目標就是讓台灣成為東協不可或缺的一個伙伴,建立經濟文化族群上的伙伴關係。」黃志芳強調。

台灣 2016台灣大選

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