把台湾，拼进东南亚这块大图里（上）

在白色看板为底，light up Taiwan的竞选logo装饰的舞台上，蔡英文缓步上台，几声good afternoon后，对着台下64国使节，谈论着“区域实践与国际参与”。她说：“以南海争议为例，该地区高张的冲突，正威胁数十年来的和平关系。我们将审慎关注台湾在该地区的战略利益”、“我们将拓展双边的经济与文化连结，并就区域安全和经济整合进行实质对话，包括争取加入TPP。互信、尊重与沟通，将是维系这些关系的重要支柱。”

顺着这样的话语脉络，蔡英文最后抛出了“新南向政策”，强调“深化与东南亚及印度的关系”：“过去，台湾南进政策主要是引导台湾企业增加在东南亚国家的投资。当我们着眼未来，贸易与投资仅仅会扮演其中一个合作面向。我们多元、多面向的伙伴关系，亦将建立于双方的民间交流、文化、教育研究等多方面的连结。东协（ASEAN，或译东盟）和印度即将成为世界上强大的经济体。在台湾希望推动贸易多元化的同时，强化对东协和印度的整体关系，是我们理所当然的选择。”


这是2015年9月22日，蔡英文在民进党党庆的“外交使节晚会”上，对着各国驻台使节的一段谈话，“新南进政策”的论述在这里揭开。而随着1月16日蔡英文胜选，这项“政见”将化为“政策”，引导台湾的区域经贸发展的方向由西进中国，再一次转向与台湾同样有千丝万缕关系的东南亚区域。

南向政策 历任总统均重视

事实上，在选举中标举“南进”的不只蔡英文，还有宋楚瑜。他在去年12月27日的总统大选电视辩论会上，谈到了“郑和再下西洋”政策：

“我要推动南进计划，命名为‘郑和再下西洋’，……在加入TPP和RCEP自由贸易之前，我将采取单点突破的策略来强化台湾具有利基或有潜力的产业竞争力。我要运用政府资源和民间合作重点，南进到菲律宾、印尼、越南、缅甸。”

蔡英文和宋楚瑜不约而同地在选战时提出“南向政策”，一般报章评论抱持怀疑或讥讽，直言舍北京政府大力推进的“一带一路”而奢谈“南向”，或评为缺乏新意，或论大国博弈下的台湾局势。更多人是质疑：“以前南向政策都失败了，现在就会成功吗？”

但事实上，国民党执政时期，李登辉政府便已发动两波南向政策，政党轮替后，陈水扁再启，2008年马英九上任后，虽未再做此政策宣示，但台湾与东南亚各国的经贸合作关系未曾间断，甚至还签署不少经济贸易协定。换句话说，台湾与东南亚的政经脐带，不曾因为改朝换代而改变。

因此，南向，不仅是理所当然，也是必然的。

这块岛上的政权，未曾忽略过东南亚。优先喊出南进计划的政权，便是日本政府──近代日本殖民。

回顾台湾历史，“南向政策”这个名词创于李登辉执政时期。但做为一种自然而然的经贸交流动线，“南向”这个概念却远从明朝郑和下西洋起，一直到大航海时代就始终存在着。台湾是中国大陆与世界各地贸易交流的重要站点──尚且不论更早期南岛民族间的交换与交易关系──不论米、糖、鹿皮或白银香料，货物交易转运，甚至人力交换都在这块土地上发生，这也注定台湾以出口贸易为导向的命运。荷兰、西班牙的殖民，将台湾纳入世界体系，也加强了台湾与东南亚之间的关系。

这块岛上的政权，未曾忽略过东南亚。优先喊出南进计划的政权，便是日本政府──近代日本殖民，原只是属意台湾资源，但随着太平洋战争爆发，日本政府陆军与海军之斗，北进与南向之争中，因看见东南亚地区殖民者卷入欧洲战火而出的权力真空，亟欲趁隙而入。随着1935年大东亚共荣圈的战略方向成形，处于中心的台湾重要性更是凸显。隔年，小林跻造就任台湾总督后，发表统治台湾三原则：“皇民化、工业化、南向基地化”。原本将台湾视作农业基地的日本，转而喊出“工业台湾，农业南洋”，资源重新调度分配。

又因台湾人与当地华人文化相近，且东南亚华人经济势力雄厚，总督府便策动台湾人投资这个区域，东南亚也成为台湾第二大投资对象。这个背景原因与结果，从日本殖民时期至今，都未改变。

早期政府不挺 台商自赴东南亚找机会

1949年国民党政府撤退到台湾后，拟定了以出口为导向的经济政策，兴建加工出口区、以廉价劳力吸引外资。这个时期的台湾，看见的似乎只有欧美市场，东南亚并不被放在眼里。但即使政府政策不支持，台湾与东南亚之间仍有经贸连结，对中小企业来说，也是发展的机会。

“大约是我小学、国中时期，台湾的电线电缆厂都去菲律宾。我爸是专做这产业机器，也跟着去。那时台湾电线电缆的利润很好，都到菲律宾发展。”

1960年代出生的罗惠美，从小看着父亲频繁往返菲律宾。如今自己也投入经商，对台湾与菲律宾之间经济起落，感触特别深。“菲律宾过去经济不错，许多台湾人还到菲律宾当劳工。我记得我们家很多单子都从菲律宾来的。”但对如今的她而言，菲律宾的吸引力与政治经济环境，远不如中国大陆，“毕竟，当初去菲律宾的大厂，只剩下一个，其他都回来了。”

1990年出生的张钰惠，母亲来自北苏门答腊。身为东南亚新移民的第二代，她自大学就开始研究台湾和印尼的政经关系，一路成为年轻的智库研究员。她认为台、印的经贸关系要从1960年代说起：“当时大多数的印尼华人将两岸视为同一国家，中华民国便是中国的延伸，某种程度上是文化上的祖国。”她表示，有能力的家庭会将小孩送来台湾读书，部分与台湾人结缡，因此，在那个年代，早就有些台商透过人际网络，偷跑到印尼投资设厂，“尤其是纺织、制造业。”

“因为同属反共阵线，苏哈托跟蒋介石政府关系非常好，当时就有政府之间的开发援助计划，台湾的国营事业也与印尼有各项投资合作。”张钰惠解释，苏哈托是印尼独立后第二任总统，1967年就任后，开始整饬共产主义，实施排华禁中，气氛萧瑟，即使到了1970年代，政府正式开放台商到印尼投资，有部分台商反而却步，“反正当时台湾的经济情况好，也不是混不下去，何必到印尼？”

在开放到大陆投资前，许多台商就已偷跑，开放之后，投资自然会转移，东南亚投资趋弱。

但是，1970年代，还是有大批企业往外走，“退出联合国，对台湾来说，国际政经局势显得不稳定。”张钰惠解释。外在政治经济环境改变的同时，台湾社会内部也有大幅变化：国内劳工环保意识上扬，生产条件与成本也不同，面对新兴国家竞争与政治的变迁等等，都强烈影响台湾商业发展的信心，许多企业开始找寻新出路，到海外投资。彼时，除了改革开放的中国具有吸引力外，劳力低、正进行各种投资奖励优惠措施的东南亚诸国，也成为台商选择的投资地点。

“当时出去才有优势。”在张钰惠的研究中，台湾在印尼的投资高峰是在1992、1993年之际，“这时，虽是投资高峰，但投资率、成长曲线却是下降的。在开放到大陆投资前，许多台商就已偷跑，开放之后，投资自然会转移，东南亚投资趋弱。”

而这正是李登辉提出南向政策的时点与原因。

南向政策失败？ 智库：有助务实外交

1993年，当时担任经济部长的江丙坤率团赴越南、新加坡考察后，提出“以东南亚为今后对外投资和贸易重点”的“南向政策”。包含民进党在内，许多人提到第一波南向政策，都直断那是政治性的。在“戒急用忍”的宣示中，李登辉政府提出的“南向政策”便是为了分散大量西进的风险，所进行的一次紧急煞车。

但从智库提出的资料来看，南向政策在当时“务实外交”方向上也是种策略，其对加入东协区域论坛（ARF，大陆译作东盟地区论坛）或亚太经合会（APEC）都有助益。况且，当时北美、欧洲、亚太三大贸易体系成形，东协开始积极主导东亚区域整合，再加上台湾与东南亚本就密切，自也是“理所当然的选择”。

1994年，行政院核定通过《加强对东南亚地区经贸工作纲领》，南向政策正式开展──由政府主导、以金融援助为主，鼓励台湾中小企业到东南亚投资。当时国营事业与党营事业率先前进，中小企业随后跟上。“那时跟着到东南亚设厂的，都是绿的啦。”一名此前就透过朋友介绍，到菲律宾设厂的台商直率评论，“都是不喜欢中国大陆，才会来这里啊。”

鸿毅旅行社董事长蔡家煌是这一波南向政策下一位受益者。他的事业是因为办理越南旅行签证和业务发迹起家。但包含他在内的台商都表示：“李登辉的南向政策，没帮助我们什么，也没改变我们什么。”

“其实，到东南亚设厂、投资跟有无当地人脉与人际关系比较有关。除了党营国营企业，有机会到东南亚设厂投资、了解状况的台商，大部分都跟着参访团去的，谁带参访团，就会影响了那些台商。”张钰惠直白地说。

经过李登辉时期两波南向政策后，台商在东南亚投资数字明显上升，对中国投资下滑，但涨降幅度都很缓和。再加上亚洲金融风暴以及随之而来的排华风暴，逼使台商撤退。李登辉时代的“南向政策”自此始终被认为是失败的。

被认定为失败的“南向政策”，来到陈水扁政府手上再次又抹上一层失败的颜色。因此，当蔡英文提出新南向政策时，惊喜者少，不以为然者多，除了内容稍嫌空洞外，也是“创伤经验”所致。

2000年，陈水扁上任后，以“积极开放、有限管理”取代“戒急用忍”政策，原期待稳健的两岸经贸政策可以让台商根留台湾，不料却加速倾斜，让他不得不在2002年再次宣示推动南向政策：“中国大陆市场不过是台湾全球布局的一部份。”副总统吕秀莲、经济部长林义夫也分别率官员、投资团到印尼跟菲律宾，同时寻求签订自由贸易协定（FTA）的机会。

当时，东协各国与中国大陆经济联系正不断加强，特别是东协自由经济贸易区构想正在酝酿，台湾积极争取加入、参与并不顺利。原本被认定为失败的“南向政策”，来到陈水扁政府手上再次又抹上一层失败的颜色。因此，当蔡英文提出新南向政策时，惊喜者少，不以为然者多，除了内容稍嫌空洞外，也是“创伤经验”所致。

在接连几次“失败”的南向政策后，民进党此刻再提新南向政策，不免遭致奚落。也有外国媒体认为，蔡英文此议是为了利用东南亚各国近年来与中国之间的摩擦“趁隙而入”。

但在民进党国际部主任黄志芳看来，以新南向政策来揣测两岸关系，是很无谓的。“当全世界都看好东协，当中国发展一带一路、亚投行，当日本加码亚洲开发银行，美国积极重返亚洲，其他国家与东协建立战略伙伴关系……。”他反问：“全世界重要国家都重视这区域时，台湾怎么能够不重视？”

区隔新、旧南向政策 摆脱政治性

“很多人以为我们的南向政策，是为了忽视、淡化两岸经贸关系，要另辟蹊径。但中国大陆的南向强度超越我们几十倍，连中国企业都大举进军东南亚时，何必担心我们转移两岸经贸？”

黄志芳认为，现今亚太地区经济整合，最后一定会一体化，“这不是你重视哪里而我不重视哪里的问题，也不必要从政治角度强调，毕竟，每个国家都重视东协。”

黄志芳努力地强调了新、旧南向政策的区隔：昔日是为了牵制无节制的西向，是政治目的。今日民进党再提南向政策，是先肯定东协的基础：“新南向政策的精神有二，一是台湾在精神上应该把自己当成东协国家的一员，二是台湾企业要把东协市场当台湾内需市场的延伸，拓展东协市场。”

“过去南向是单向的，我们期望双向交流。”黄志芳表示，除了鼓励台商到东协投资，也希望在东协经营成功的台商，能够反向回馈台湾，可以将那些高阶研发的基地，转回台湾，“我们也希望东南亚台商能结合当地成功的企业，来台湾投资未来重要的产业，例如民进党要推的五个重要产业聚落，国防、绿能、精密机械等。”

透过经贸加强人才交流也是重点，“当新南向政策增加台湾在东协经济能量的时候，我们希望因此替台湾年轻人创造更多海外工作机会。”黄志芳同样希望东协优秀人才来到台湾工作交流。诸如此类的双向关系，还包含教育、文化和教育，像是比照澳洲可伦坡计划（Colombo Plan）和新可伦坡计划（NCP，大陆译作新科伦坡计划），让东协学生可到台湾读书，或台湾学生能到东协实习或短期训练，“这些学生回到国内，都是菁英。”

民进党新南向政策的目标似乎摆脱过往那般浓厚的政治性，“我们的目标就是让台湾成为东协不可或缺的一个伙伴，建立经济文化族群上的伙伴关系。”黄志芳强调。