2016台灣大選 台灣 看政見選總統系列之二

選舉一路減稅,究竟便宜了誰?(上)

減稅一直是台灣財稅政策的主要工具,但以調降「遺贈稅」為例,不僅使國庫減少稅收,也明顯為富人降稅,加深稅制不公,最終導致居住不正義的問題惡化。


台灣將於2016年1月16日舉行第十四任總統選舉和第九屆立法委員選舉。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒
台灣將於2016年1月16日舉行第十四任總統選舉和第九屆立法委員選舉。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒

走進立法院「中興大樓」7樓的立委辦公室,只見滿桌子、沙發疊滿資料和修法草案,書頁的邊角貼滿黃色的便簽,上頭也用螢光筆畫滿重點。「妳坐那邊,我正在準備搬家,辦公室很亂。」一頭灰白及肩長髮的立法委員曾巨威指了指一張草綠色沙發向端傳媒記者示意。那是辦公室裏少數沒被文書資料佔據的地方。

財稅學者出身的曾巨威,在總統馬英九第一任期間擔任「賦稅改革委員會」(以下稱「賦改會」)副召集人,並在2012年受國民黨延攬為不分區立法委員。2016年1月16日大選投票後,第十四任總統和第九屆立法委員將一起產生。現任第八屆立委任期即將屆滿,趁着會期結束前,他正慢慢地收拾行囊,準備離開這個為了財稅改革奮戰4年的地方。

國民黨公布的下一屆不分區名單上沒有曾巨威的名字,他的立委任期到此為止。談起4年的立委經驗,曾巨威重複咀嚼着一句話:「不留下隻字片語,不帶走一絲怨氣。」

從賦改會到不分區立委,曾巨威親身參與這幾年台灣在稅制改革上的顛簸。曾巨威的經歷,如同近年台灣稅賦防線一再退守的一頁滄桑史。這段故事,要從「賦改會」說起。

「兩稅合一」+ 「金融營業稅調降」= 國庫損失十七分之一

2008年總統大選馬英九勝出,台灣政治第二次政黨輪替。同年底《促進產業升級條例》即將作廢。這是「賦改會」成立的起點。

這部1991年生效的法律,向上接續《獎勵投資條例》。兩部法律是台灣政府因應1980年代起,本土勞力密集產業逐漸失去競爭力,必須鼓勵廠商投資技術升級的手段。它和知名的「新竹科學工業園區」,都是重要的政策工具。

「『減稅』一直是台灣財稅政策的主要工具。過去《獎勵投資條例》、《促進產業升級條例》總共50年,裏頭全是減稅優惠。」曾巨威說道。

1998年執政的國民黨政府再推動「兩稅合一」……直到2012年為止,兩稅合一造成的減徵金額高達1兆516億元(新台幣,下同),平均每年稅收減少751億元。

除了《獎勵投資條例》與《促進產業升級條例》,過去20多年來,各項減稅措施導致稅基遭到侵蝕,稅賦比重也嚴重不公。1998年執政的國民黨政府再推動「兩稅合一」(「營利事業所得稅」與「綜合所稅」兩種稅目合而為一),讓公司的營所稅可以抵扣綜合所得稅,避免重複課稅。兩稅合一制生效之後,事業單位的賦稅比重大幅下降。根據立法院預算研究中心調查,直到2012年為止,兩稅合一造成的減徵金額高達1兆516億元(新台幣,下同),平均每年稅收減少751億元。

1999年,政府再將金融營業稅從5%調降為2%。與兩稅合一合計,這兩項減稅措施,每年讓國庫減少1000億元進帳。以2015年台灣政府全年收入1兆7264億元為基準,1000億等於是政府全年收入的十七分之一。

土增稅 一旦「暫時調降」就回不來了

2002年為了短暫刺激房地產市場恢復活絡,台灣推出「土地增值稅減半」措施,土地增值稅的稅率由原本40%、50%、60%,減半為20%、25%、30%。雖然政策預計兩年後落日,僅僅用在短暫刺激房地產市場回溫;不過兩次展延後,調整回原本稅率面臨了極大壓力,因此2005年後改為永久調降。

土地增值稅減半的衝擊出現在不動產交易市場上頭,由於每一筆房屋買賣,都要課徵土地增值稅,而土地增值稅的計算又是以低於市價的「土地公告現值」來換算,因此換算後的土地增值稅也就跟着相對低廉。原本在計算上,土地增值稅的金額和土地實際價格已不成比例,稅率調降後,不動產買賣獲利後所要繳的稅,更是少之又少。換句話說,不動產交易所獲取的資本利得,負擔稅額遠低於一般受薪階級的薪資所得。

2004年總統大選前,《促進產業升級條例》再度推出減稅大優惠,包括減免所得稅、印花稅等項目,林林總總531億926萬的租稅減免,對財政再次造成嚴重衝擊。每年扣抵的總金額逐步增加,到了2012年,光是單一年度,這些減免優惠造成的免稅額就高達2653億元,幾乎是十四分之一的稅基流失殆盡。

台灣租稅負擔率僅有12.8%,較亞洲鄰近國家,例如:新加坡(14.1%)、日本(16.8%)、及韓國(20.2%)來得低。

幾次的減稅措施,讓企業以及資本利得的租稅負擔減輕許多,國庫卻更顯空虛,台灣租稅負擔率(賦稅收入占國內生產毛額GDP比重 )僅有12.8%,較亞洲鄰近國家,例如:新加坡(14.1%)、日本(16.8%)、及韓國(20.2%)來得低。另外超過7成的稅收責任,都由薪水階級一肩扛起,更是導致財富分配不公平的其中一項原因。

這些優惠對於國家稅基的侵蝕,引發學術界厲聲批評,也不斷呼籲必須改革。好不容易《促進產業升級條例》在2008年底即將落日,終於能趁此調整偏頗的稅制,因此那一年,《促進產業升級條例》也成為兩黨的攻防重點。

「那時候民進黨傾向聽取學術界的意見,取消多數《促進產業升級條例》的優惠,重新整理這種稅制造成的稅基侵蝕問題,不過她選輸了嘛,就沒了。另一邊,國民黨同樣主張重新檢討租稅優惠,並承諾上台後會成立稅制改革的單位。」曾巨威說,選舉結果出爐,國民黨獲勝,馬英九上台後,也的確成立了「賦改會」,並邀請曾巨威擔任副召集人(召集人由行政院副院長擔任)。

那一年《促進產業升級條例》的確按照時程落日,可惜落日前,立法院再次修法大幅放寬《促進產業升級條例》的適用對象,導致落日後的減免稅額高於落日前,且各種減免優惠,一直得等到2019年才會全部消失。

「遺贈稅」調降,讓富人投資台灣?

「『賦改會』成立後,我們開始改革。但是呢,改革很不順。」曾巨威嘆了一口氣,改革的決心抵不住世界局勢的動盪,2008年底到2009年間,台灣因國際金融海嘯而同受衝擊。執政黨面對景氣低迷,再難將「取消租稅減免」推出來,「畢竟租稅減免被當成救景氣的藥方嘛,你還取消,不被人罵死了。」

經濟面元氣大傷,但緊接着2010年第一屆「五都選舉」前夕,接續《促進產業升級條例》而生的《產業創新條例》已進入立法階段。為了挽救景氣,整個優惠傾巢而出,從「是否要給全球五百大企業減稅優惠」一路吵到「營利事業所得稅要降到多少」。

曾巨威解釋:「一方面08年選舉時答應要檢討租稅優惠,但是景氣很差啊,所以最後決定拿掉的《促進產業升級條例》優惠,政府不收。這就是後來《產業創新條例》中把營利事業所得稅從25%降到17%的原因,」企圖透過降低營利事業所得稅來減輕企業負擔。雖然外界不少批評認為,這一降將成為全球最低稅率,但曾巨威認為,營所稅的調降是無差別的嘉惠所有營利事業,總體而言還尚稱公平。

沒有證據指出,調降「遺贈稅』之後,錢會回到台灣投資。而且錢回來以後要幹什麼?台灣有許多投資標的嗎?如果沒有的話,錢只能進入房地產與股票市場。而資本一旦進入這兩個區塊後,只會導致房地產飆漲,和導致股市過熱的投機反應。

曾巨威

惟曾巨威坦言,那幾年間執政黨即便讓《促進產業升級條例》各種優惠落日,但也不敢再有其他租稅調整的動作。甚至有些矛盾的是,一邊喊着租稅改革,一邊卻降低富人的租稅負擔。例如調降「遺贈稅」,將稅率從最高50%修改為「單一稅率10%」,導致國庫每年平均減少40到50億元的稅收。

「金融海嘯出現,誘發許多似是而非的說法,包括:『我們遺產稅太高,有錢人都不留在台灣。』修了『遺贈稅』,有錢人就會願意留在台灣投資了。」曾巨威說,當時自己反對調降「遺贈稅」,除了「遺贈稅」本是針對富人課徵,一旦調降,等於是為富人降稅,反而加深稅制不公。

另一方面,曾巨威強調:「沒有證據指出,調降『遺贈稅』之後,錢會回到台灣投資。而且錢回來以後要幹什麼?台灣有許多投資標的嗎?如果沒有的話,錢只能進入房地產與股票市場。而資本一旦進入這兩個區塊後,只會導致房地產飆漲,和導致股市過熱的投機反應。」果不其然,許多資本紛紛往房地產投注,房地產的飆漲,導致居住不正義的問題更加惡化。

雖然當年力阻「遺贈稅」調降,仍敵不過大環境,曾巨威淺淺的吐了一口氣,「但是,政治就是這樣。就讓你做出這些決策、無法回頭,那就得承擔後果。」

台灣 2016台灣大選

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