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專訪桑思汀:分歧之下如何保障選擇與自由

2016台灣總統候選人首場電視辯論結束。民主社會,如何在分歧的意見中找到解決之道,讓眾人繼續往前走?這是美國學者桑思汀在書中討論的重要問題。


美國學者桑思汀。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒
美國學者桑思汀。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒

「怎麼連『星際大戰』也成了你筆下的題材?」2015年12月11日,誠品信義店的簽書會上,有人問凱斯.桑思汀(Cass R. Sunstein),這位美國當代最重要的法學學者回應道:「因為我覺得那很有趣,是個關於『選擇的自由』的議題。當然許多星戰迷可能不會認同。」

桑思汀曾任歐巴馬政府中預算管理局(OMB)下的「資訊及管制事務辦公室」(Office of Information and Regulatory Affairs,OIRA)主任,被媒體名嘴奉為「美國最危險的人」。他曾在芝加哥大學法學院任教超過27年,並為哈佛大學Robert Walmsley University Professor(目前哈佛僅24位教授獲得此一榮譽)。

他的著作範疇從法律到行為經濟學,甚至包括「星際大戰」。這幾年的寫作大都指向一個核心命題──選擇與自由。

2008年,桑思汀與經濟學家理查德 · 塞勒(Richard Thaler)合著的《推力》(Nudge)受到各國政府重視,包括美國、英國與德國,紛紛成立相關組織,研究如何透過制度設計,讓政策朝著全民利益最大化的方向前進。

2014年,桑思汀出版了Conspiracy Theories and Other Dangerous Ideas(「陰謀論及其他危險的想法」)。2015年中文版,台灣衛城出版社引進這本書時,改以其中一章論及「權衡」(trimming)的概念,作為中文版的主題。書名定為:《剪裁歧見》。

「權衡」,或許正是台灣現今社會正缺乏的要素。如何在分歧的意見中找到解決之道,讓眾人繼續往前走?桑思汀的思想,或許能為台灣社會帶來啟示。

剪裁歧見:訂作民主社會的共識(Conspiracy Theories and Other Dangerous Ideas)

出版時間:2015年12月
出版社:衛城出版
作者:Cass R. Sunstein
譯者:堯嘉寧

政策背後的成本效益分析

從《推力》到《剪裁歧見》,桑思汀的討論都涉及到「如何打造一個更好的政府機制」:以最少的成本和風險,獲得最佳的效益。為達到這樣的目的,政府必須做出精確的「成本效益分析」。這是政策推動的前提。

「成本效益分析」只是以金錢為單位換算一切這麼簡單嗎?「如何量化」是一個重要的癥結。「舉例來說,一個家庭照顧者得到「喘息服務」(編按:喘息服務指提供照顧者依階段期間的休息機會,以減輕照顧者壓力為目的。)的效益,該怎麼被計算?這是人類社會中最難被計算,卻也最需要計算的。」台灣中央研究院法律學研究所副研究員黃丞儀說道。他曾是桑思汀的學生。

很多人質疑,人類社會中有太多東西無法量化,用「成本效益分析」來計算政策效益,似乎是一種保守。桑思汀解釋,政府必須作出評估,假設一個食品安全相關的政策,必須耗費高昂成本,它的效益包括:能預防多少疾病,多少死亡。假設這項政策僅能預防幾個病例發生,政策便不應執行:「我們需要知道成本與效益的規模,如果不做成本效益評估,我們只能猜測。」

缺少科學的分析,政府有可能將資源投入在錯誤或不必要的地方。「成本效益分析的效果,是讓錯誤的恐懼,必須受到某種技術專家式的監督,以確保大眾對管制的需求不是基於一些缺乏根據的說法。同時也要確保,就算公眾沒有提出要求,政府還是對真正的風險進行管制。」桑思汀說到。

為了精確計算效益與成本,桑思汀強調各個領域的專家都得納入決策過程中,「不過這裏絕不能有利益團體的人。」談起如何避免「人為因素」影響評估結果,甚至左右政策走向,桑思汀拉高了音量:「在OIRA(編按:White House Office of Information and Regulatory Affairs),我們在乎的是給人民的結果,不在乎利益團體。利益團體如果有意見或資訊,我們會聽聽。但他們是否希望某個政策推行,並不在我們考慮的範疇。」為降低利益團體插手決策過程的風險,「決定性的成員絕不能有利益團體的人摻入。」

美國學者桑思汀。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒
美國學者桑思汀。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒

理性討論是否可能

當專業理性的論述能夠被充分討論,「權衡」出一個保留各方優勢的結論才有可能。但這樣理性討論的空間究竟是否存在?

桑思汀以同性婚姻為例,在美國,婚姻是給男人和女人;民事結合(Civil Union)則是給同性伴侶。「民事結合就是權衡的一種體現,」他強調,權衡的爭議點在於,我們不知道真正的權利是什麼?所以要試圖尋找一個解決方式,尊重不同的聲音。

「成本效益分析的一項好處是,它要求從整體來看表面上互不相干的的行動的各種結果,從而克服人通常只關注問題一角的侷限。」《剪裁歧見》一書中,桑思汀闡述了片面的知識,如何影響人的判斷與訊息的傳遞;缺乏理性計算,又如何容易導致錯誤的判斷。而透過「成本效益分析」,可以降低因為誤判而魯莽做出決策的可能。

片面的知識容易導致錯誤的判斷,「知情」是減少公眾誤判的途徑之一。「必須讓人民和政府知道彼此在做什麼。」桑思汀說。在歐巴馬政府任職期間,他堅持這一原則。例如美國會對例如空氣汙染或食品安全相關規定進行影響分析。「影響分析呈現得相當清楚,也易取得,有些摘要甚至從報紙就能看到,這些都是告知民眾的方法。有政策,就告訴民眾;有什麼效果,也告訴大眾。」

「成本效益分析」讓政府可以在利益最大化之下,更有效率地往前走。不過桑思汀也強調,政府依舊保留公眾「選擇的自由」。他將這樣的政府定義為「新進步主義」(New Progressivism),一個積極但不過度干預的政府。

有趣的是,看似崇尚溫和理性路線的桑思汀,卻相當推崇小羅斯福這樣大刀闊斧型的總統。《剪裁歧見》中,桑思汀特別介紹了小羅斯福提出的「第二權利清單」。桑思汀認為小羅斯福關注的是兩件事:所有人能獲得合宜的機會與最低限度的安全。他強調:「要讓真正的機會得以存在,政府就必須採取措施,避免私人或公家的壟斷者。」

因此,當桑思汀一邊談論「新進步主義」政府在面對失業問題,不會為了保障勞工權益,直接介入管制基本工資,而是選擇提高工人自我幫助的能力,提供訓練與教育;一邊也強調,政府必須提供基本的社會安全保障,讓窮人有享有健保的權利,照顧無法工作者,滿足他們基本的生活需求。

「參與式民主」與「審議民主」

2014年台灣「三一八學運」,正是對於政府黑箱作業的反感,學生佔領立法院之後,提高了「參與式民主」在台灣的能見度。桑思汀也一直倡導「審議民主」,不過所謂的「審議民主」卻和台灣這一年來風起雲湧的「參與式民主」有所不同。

對桑思汀而言,「審議民主」並非把「決策權」放置到每個人身上。而是透過制度設計,讓每個人能夠進入決策過程。參與其中的人透過討論,增進彼此的智識,憑藉更廣泛的認識,做出更合適的判斷。但最後決策仍要回歸決策者身上。

「『參與式民主』讓個人能夠有直接參與的管道。但有時我們會覺得,現代公民好忙喔,每個領域都要去理解、去參與,那還要代議制度幹嘛?」黃丞儀笑了笑說。政府有責任建立一個可以討論的架構、平台,這個架構可能是政府內部專家的「風險效益分析」討論。在這個平台上,有意義的討論才能夠發展的。

政府雖然有打造「審議民主」平台的責任,但台灣行政體制相對弱化,行政部門無法施展能力,遑論負起責任。「當它無法做出好的決策時,這個社會將無法走向任何地方。」黃丞儀表示憂心,「這完全脫離民主之下,『自我治理』的精神。」行政體制改革需要領導人決心,台灣的公民社會在這幾年,逐漸不再期待透過選舉,找出一個好的領導人,帶來行政的革新與創造,更好的公民生活。

桑思汀中文版新書《剪裁歧見》(Conspiracy Theories and Other Dangerous Ideas)。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒
桑思汀中文版新書《剪裁歧見》(Conspiracy Theories and Other Dangerous Ideas)。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒

桑思汀討論「星際大戰」,包括「在某個時刻下,黑武士是否能選擇不成為黑武士」,人類是否有選擇的自由意志,是個亙古以來爭論不休的議題。在政治範疇中,領導者是否有機會選擇成為懷抱遠大理想的開創者?領導者終究是”one of the people”,當公民不再期待透過選票找出更好的領導者時,好的領導者也難以在這樣的環境中產出。

台灣當前的困境,便是將選票當成懲罰的工具,懲罰另一個不受信任的政黨,卻失去了期待擁有更好的政府體制的公民社會。

此時此刻《剪裁歧見》對於台灣社會的意義,或許在於公民如何可以更積極地拋出質疑,質問並要求總統候選人提出如何打造一個政府體制。讓台灣社會能夠在分歧的立場中,找到繼續往前走的路。

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