香港

解決香港房屋問題靠開發郊野公園?別被他們迷惑了

過去兩年不斷有官員或團體提出開發郊野公園,增加土地供應以舒緩香港房屋短缺問題,但開發郊野公園很可能只是一場綠色煙幕。


行山人士在獅子山郊野公園的鴉巢山自然教育徑。攝 : 盧翊銘/端傳媒
行山人士在獅子山郊野公園的鴉巢山自然教育徑。攝 : 盧翊銘/端傳媒

12月13日星期日,多個香港民間團體聯手,發起「保衛郊野公園日:行山打卡」,邀請全港市民當天行山自拍,在社交媒體上分享。主辦單位希望鼓勵市民表達他們對郊野公園之愛,反對開發郊野公園用於興建住宅的建議。

不過許多長期關注郊野公園和土地議題的環保組織和民間研究者均認為,要解決香港的房屋問題,開發郊野公園的土地並非當下最迫切的,甚至懷疑這只是一場官方煙幕,也即是說,「醉翁之意不在酒」。

過去兩年,香港政府官員及親政府團體持續建議考慮開發郊野公園用作住宅土地用途;而近日,前特首董建華成立的智庫「團結香港基金」推出首份報告,關注重點第一是土地問題。報告提出將修改郊野公園範圍作為其中一個增加土地供應的選項,開發郊野公園的話題再次成為全港討論熱議。

坊間盛傳,在董建華任職特首期間擔任財政司司長的梁錦松有意競選香港下屆特首,梁錦松目前擔任團結香港基金的顧問。

對此,長期關注土地議題的「本土研究社」成員陳劍青觀察發現:「團結香港基金頭炮是土地供應報告,足證土地問題、以及開闢更多土地作策略性發展,是有意競逐特首者爭取民心和地產商支持的必爭之地。」

秋高氣爽,董伯伯和松叔叔在郊野公園野餐,忽然想到解決香港土地問題的妙計。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
秋高氣爽,董伯伯和松叔叔在郊野公園野餐,忽然想到解決香港土地問題的妙計。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
董伯伯成立的團結香港基金會公布研究結果,建議在郊野公園起樓。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
董伯伯成立的團結香港基金會公布研究結果,建議在郊野公園起樓。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
二人與地產商聯誼商討發展大計。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
二人與地產商聯誼商討發展大計。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
市民群起捍衛郊野公園。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
市民群起捍衛郊野公園。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
松叔叔宣布讓步,不開發郊野公園,全面在綠化帶起樓。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
松叔叔宣布讓步,不開發郊野公園,全面在綠化帶起樓。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
董、梁及地產商在郊野公園舉杯慶祝起樓成功。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒
董、梁及地產商在郊野公園舉杯慶祝起樓成功。插圖:Wilson Tsang/ 端傳媒

開發郊野公園的「口水戰」

香港樓價高企,置業困難早已舉世知名。2015年年初,美國顧問公司 Demographia 的報告指出,全球378個城市之中,香港樓價連續5年居首。對於如此嚴峻的房屋問題,梁振英說,一切源於「土地問題」。

首次將開發郊野公園和增加土地供應拉上關係的,是香港發展局局長陳茂波。2013年,他在網誌中提到郊野公園佔全港土地七成,「發展郊野公園過往會被視為禁區、甚至禁忌,今天又是否完全不可碰、不可談呢?」這番言論引起環保團體、城市研究組織、學者、郊野行山愛好者等多方人士的極力反擊。

陳茂波拋出言論後,隨後兩年不同人士重覆這個論點,包括經濟學者雷鼎鳴、前長策會成員兼大嶼山發展諮詢委員會成員劉炳章等。行政長官梁振英2015年11月曾公開表示:「佔四百平方公里的郊野公園當中,是否有一些生態及景觀價值較低的地方可以取出,用作滿足香港人的住屋及用地需要。有時是『魚與熊掌,不可兼得』,有了郊野公園就少了發展用地,多了發展用地就少了郊野公園,確實有一個矛盾。」

長春社助理公共事務經理吳希文。攝 : 葉家豪/端傳媒
長春社助理公共事務經理吳希文。攝 : 葉家豪/端傳媒

環保組織長春社一直着力保護郊野公園,早前亦參與發起「保衛郊野公園日」。但長春社助理公共事務經理吳希文接受端傳媒訪問時坦言:「縱使我們一直關注開發郊野公園,但有時這場辯論只是『口水戰』。各方都沒有拿出實質方案辯論。」

專注研究香港土地供應情況的民間團體「本土研究社」,曾出版書《不是土地供應:香港土地問題的迷思與真象》,其成員陳劍青更直言:「提出發展郊野公園只是各界的煙幕。」

前天文台台長林超英多次撰文反對發展郊野公園,他提及團結香港基金會的研究報告時說:「只是傳媒放大了報告提及開發郊野公園的部分,但真正的魔鬼在別處。」

陳劍青這樣解釋:「現時郊野公園受『郊野公園條例』保護,若需發展必須修法,經過立法會,隨時搞上十年八年,不會是政府的首選。」

開發郊野公園困難重重

追溯歷史,熱愛遠足的港督麥理浩於1976年完成「郊野公園條例」立法,翌年劃定四個郊野公園範圍,現時香港共有24個郊野公園,共四萬四千公頃,佔全港四成面積。受到「郊野公園條例」保護,郊野公園範圍內所有用途和發展均須取得郊野公園及海岸公園管理局總監同意。

而在這法例框架下,早前開發郊野公園的先例需時甚久。2005年環保署曾諮詢郊野公園及海岸公園管理局,徵用清水灣公園5公頃土地,用以擴建位於將軍澳的新界東南堆填區。這申請由提交立法會環境事務委員會開始,需經歷修改郊野公園範圍、諮詢區議會等程序,當中曾遭市民入稟法院提呈院司法覆核反對徵用。到最後2014年中才獲得立法會務委員會通過撥款,即使工程尚未開始,徵地過程已花了接近十年。

即使成功跨過這重重的立法及行政關口,在郊野公園土地上興建住宅或商廈也不容易。現時香港共24個郊野公園絕大部分地處山谷和斜坡,建樓需克服難度較高的工程技術問題。另外,郊野公園區域缺乏道路、水電網等基建,要興建高密度住宅舒緩住屋問題需要成本甚高。例如剛出售的綠化地大窩坪雖然只有2公頃,但政府訂下的標書當中,列明地盤附近,即綠化帶及旁邊的獅子山郊野公園有多處天然山勢風險,如斜坡和散石等問題,發展商需負責共20公頃的「山泥傾瀉風險研究」及建議「風險緩減及山坡穩固措施」,顯示開發郊野公園必會受到地形限制。

長春社吳希文指,郊野公園還有其中一個極重要的考慮,就是限制集水區和引水道附近的發展,確保香港水塘水源不受污染。「將水務署集水區和漁護署郊野公園兩者地圖併在一起看,幾乎完全重疊。」

醉翁之意在綠化地帶?

那麼開發郊野公園背後,政府真正試圖開發的土地在哪?陳劍青認為是位於郊野公園外圍,被稱為「綠化地帶」的土地。

由競選開始,梁振英已將房屋問題列為「重中之重」。2014年一月,發展局向立法會提交文件,申述已找到152幅土地透過檢討土地用途,計劃將它們改劃成住宅用地,未來五年提供21萬個單位;當中有50幅是綠化地。

其中比較引起公眾關注的綠化帶,是大埔鳳園和石峽尾大窩坪。長春社吳希文跟同事在鳳園發現稀有樹木品種,及在大窩坪發現香港不常見物種大頭蛙、世界自然保育聯盟紅皮書評為「易危」的小棘蛙及兩種蛙的大量蝌蚪。最後,大埔鳳園的發展被城規會攔下來,但大窩坪卻順利通過。

「綠化地帶」這個土地概念最初來自英國。1947年港英政府由英國請來構思大倫敦發展藍圖的規劃師來港,制定香港土地規劃報告,首次提出綠化地帶的概念。學者鄧寶善2006年的研究指出,綠化地帶共佔全港13%的面積。

鄧寶善發現,綠化地帶的定位過去半個多世紀以來不斷演變。雖然90年代初修訂的城規條例將綠化地帶與郊野公園、海岸保護區等並列,並確立綠化地帶作為城市發展和郊野公園之間的緩衝地帶,但土地用途規劃方面則向另一方向發展。

香港發展局列出綠化地帶的用途定義為「保育已建設地區/市區邊緣地區內的現有天然環境、防止市區式發展滲入這些地區,以及利用天然地理環境作為市區和近郊的發展區的界限,以抑制市區範圍的擴展及提供靜態康樂用地。」儘管同時提及此地帶不宜進行發展,但實際上卻容許發展局向城規會申請。

政府「讓步」,大量徵用綠化地帶

獅子山郊野公園,鴉巢山自然教育徑望向大窩坪。攝 : 盧翊銘/端傳媒
獅子山郊野公園,鴉巢山自然教育徑望向大窩坪。攝 : 盧翊銘/端傳媒

鄧寶善認為,目前綠化地帶某程度上被降格為剩餘地塊,其保育的確定性不明,淪為隨時被拿來發展的過渡性區域,時時刻刻受到改劃土地用途用作發展的壓力。陳劍青和吳希文同時指出,開發綠化地帶跟郊野公園地帶不同,雖然改劃綠化地帶作發展須得到城規會批准,但至少不牽涉修改法例。

發展局的資料顯示,截至6月中,被列入改劃土地用途來發展住宅的152幅土地當中,61塊已開展改劃程序,當中24幅成功改劃。發展商世茂房地產今年9月以70億投得石硤尾大窩坪的綠化地,雖然城規會在爭議聲中通過改劃土地用途興建住宅,有環保團體已提呈司法覆核。目前已開展改劃程序的土地,一些未成功改劃已被發展商投得,一些遭城規會否決,一些則面臨民間團體的司法覆核挑戰。儘管過程受阻,但土地招標還是繼續。

吳希文慨嘆,在社會運動角度而言,打綠化地帶的仗比郊野公園更難,重要程度卻不相上下。「公眾對郊野公園都有很多感情,會到郊外遠足,一旦有聲音要發展郊野公園,立刻引起很大迴響,保衛郊野公園。但公眾對綠化帶的認知較低,有些地段甚至從外看來只是亂草叢生,公眾難以進入,其生態價值不為人所知。」

但吳希文認為,綠化地帶處於郊野公園外圍,其生態價值與郊野公園不可分割,兩者關係乃唇亡齒寒。「動植物的生長絕非一刀切,動物總是走來走去的。」吳希文說,「例如大窩坪發現少見品種的青蛙,政府只說會幫牠們搬家,但實際上如何搬,搬家後的青蛙情況如何,會否影響郊野公園的生物鏈,政府從來沒有說明,也沒有研究綠化帶和郊野公園的生態關係。綠化帶開發得愈來愈多,便會愈來愈接近郊野公園的邊界。」

「香港的綠化地帶面臨的危機是即時的。」陳劍青認為,開發綠化帶及改劃其土地用途的所需時間較少,不涉及法律問題,只須城規會批准;而且不少鄰近市區或新市鎮邊緣,開發比郊野公園更易,只是目前多番被城規會否決,或遭司法覆核。「如果可以開發綠化帶,何需觸及郊野公園這個複雜議題?不斷有官場或商場中人,間中提出應研究開發郊野公園,可以視為一種談判策略:政府先試水溫,知道民情反彈後,承諾不開發郊野公園,但會加快改劃綠化帶,擺出一副讓步姿態。」

被忽視的土地——發展商囤積的農地

也有論者認為除了捍衛郊野公園,也須留意改劃農地作發展的趨勢,為地產商多年來囤積下來,卻未獲准開發的農地鬆綁。

香港於1980年代引入綜合發展區(CDA) 概念,有意發展者必須取得區內所有業權,或得到所有業主支持才能申請發展,用以是防止零碎發展,促進整體規劃。就此,團結香港基金的報告中提到,受這個要求所限,業主難以在區內收購足夠多的土地,無法提出總綱發展藍圖,一些地皮丟空多年未有發展;即使首次提交藍圖後,亦須5至8年才能獲批。

前天文台台長林超英指出,團結香港基金早前推出的土地供應報告,真正的重點在於令發展商將規劃權從政府手上奪去,他直指媒體的焦點放於開發公園之上是弄錯焦點。

「30年來,各大地產商在新界買了不少農地然後荒廢多年,但因為未能成功改劃土地用途,或業權過分分散,不符CDA的要求而未能發展。報告中提到要打破官僚程序制肘來發展土地,將有利地產商爭奪土地話事權。」林超英說。

新世界發展11月公布,目前集團擁有接近170公頃農地,約七成位於元朗區。恆基兆業地產的年報顯示,截至2014年底,恆基於新界擁有413公頃農地。

陳劍青亦提醒,年中在一片爭議聲中通過的新界東北發展計劃,當中就涉及大量綠化地帶,及由政府收購地產商囤積多年的新界農地。

團結香港基金會研究員曾維謙回應,不評論林超英的意見。「但事實告訴我們,油塘灣的CDA區一拖20年沒有發展;而建築界、測量界等批評政府各部門在處理CDA時權責不清、架床疊屋、郊率不足已經多年。我理解各方對於改劃土地用途會引致官商勾結,及新土地供應只會用來建豪宅並不公平的憂慮,但根據長遠房屋策略委員會訂下的目標,公私營房屋比例應是六四比;改劃土地用途後的152塊土地提供21萬個單位中,七成是公營房屋。」

郊野公園為下屆特首候選人必爭之地

環保組織世界自然基金會回應團結香港基金的土地供應報告時,全篇沒有提及環保和保育,反而針對各界人士製造香港欠缺土地、導致「盲搶地」的論述。

面對一些團體質疑報告的方法學,製造香港增加土地供應刻不容緩的印象,曾維謙認為香港目前面對的確實的土地供不應求問題:「從過去五年香港家庭收入中位數增長38%的數據,可見港人對房屋需求增加。而且現時土地供應討論集中在住屋,其實香港其他及發展如醫療、安老、商業等亦因土地供應缺乏而受限。」

過去廿年樓價因為外圍經濟及供應減少原因波動,曾維謙認為這說明了政府需要有足夠的土地儲備應付樓價波動,令市場穩定。

可以預期,在未來很長一段時間,土地問題都將成為政府關注的焦點。從事環保工作的吳希文預示,捍衛郊野公園的工作將無可避免地走上政治化的路途:「房屋供應是香港最影響民心的核心問題,不論是梁振英爭取連任,抑或盛傳『董建華』班子回朝,房屋政策都是最重要,可見郊野公園的討論未來數年將會繼續燃燒。」

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