觀點 香港瓦解論系列之三

黃偉豪:公務員表現為何如斯不濟?

香港管治的瓦解,莫過於在民主制度未建立之前,公務員制度已經被破壞,一個完整、有效率、受制衡的公務員制度已經不再存在。


圖為在金鐘政府總部上班的員工。攝:盧翊銘/端傳媒

在回歸前,香港的公務員曾被稱為世界上最出色的公務員團隊之一,在當時,這一點是得到大部分的香港市民認同,他們亦因此而感到自豪。但如今若果用同樣的稱號來形容我們的公務員隊伍,相信有不少的香港人也不敢苟同。

我有很多朋友,同學及學生均是公務員,我對於他們在服務香港上的貢獻和犧牲,是非常尊敬及認同。所以,選擇以上的一個題目,絕對不是出於對公務員的不敬和對他們努力的否定,而是想去解釋一重要的現象,就是為何公務員系統,作為一個制度,所產生出來的成果,在幾年來總是強差人意,使到市民均要每日忍受及面對不同的風險,以往難以想像的現象,如沉船、塌樹、塌樓、工程延誤、食水及食物不安全等問題,更差不多成為了市民生活的一部分。

問題的核心是制度,不是個人

這個現象奇怪的地方是,當大部分公務員均克盡己任的同時,公務員的整體表現卻又會如斯不濟。這正正反映問題的核心是制度,不是個人。一個好的制度,會使壞人也會做好事,一個壞的制度則剛剛相反,使到好人也會被迫做壞事。因此,與其說公務員表現不濟是個人問題,最好還是正視現實,理解他們也是一個不健全制度下的受害者。

香港公務員制度的崩壞,是「香港瓦解」的其中一個重要部分,亦是香港管治不斷倒退的重要原因。在香港過去的港英殖民地管治神話之中,在沒有民主制度下,公務員制度就擔當了一個靈魂的角色。公務員的任務遠遠超越提供公共服務及執行政策等基本工作,高級的公務員,特別是公務員系統中的天之驕子的政務官(Administrative Officer),更加是擔當上政策制定者的超然角色。

可以大膽地說,在九七回歸前,由於沒有民主,港英年代的香港根本是由公務員來管治,即使有由英國人派來的港督,面對十多萬的本地公務員,他亦只不過是一個孤獨的外來者,而且除了末代港督彭定康外,其餘的港督均是來自英國外交部或殖民地部的公務員。由此可見,在九七前的大部分的港英管治時代,香港均是一個名副其實及徹徹底底的由公務員,即官僚,負責管治的「行政國家」(administrative state)。

民主與官僚的協同效應

民主(democracy)及官僚(bureaucracy)所代表不只是一個由誰來管治的簡單問題,理念上遠遠走出了人治的思想,是用制度來解決管治的問題。在有關官僚與民主的權威研究《西方民主下的官僚與政治家》(Bureaucrats and Politicians in Western Democracies)一書中(註一),三位的美國學者Aberbach, Putnam 和Rockman 早已指出民主及官僚作為管治制度的好與壞,而更加重要的是指出兩者在管治上的關係,不應被理解為互相排斥及水火不容,只可二選其一,而是有着共容及互補的共治關係。

當民主可以加強政府對社會的轉變的反應,使權力向大多數人的意願而問責的時候,官僚在沒有選舉的壓力下,往往卻可以確保小數人的利益不會受過分欺壓,及不會被爭取選舉勝利的短期利益考慮沖昏頭腦,能更有效地制訂符合整體及長遠利益的政策。因此,三位學者得到的重要結論是,西方民主政治下的穩定及有效的管治,完全是有賴民主及官僚的混合制度,使兩者產生了互補亦互惠的協同效應。

香港既沒民主,亦沒官僚

可惜,香港政治現實的慘況是既無民主,亦沒官僚。雖有「一國兩制,高度自治,港人治港」的政治承諾,但在中國的大力反對下,香港民主制度的建立仍屬遙遙無期。在官僚方面,在着重政治委任的高官問責制下,香港的公務員制度也變成十分政治化(politicization),公務員,包括了政務官在內,在政策制定的角色也大不如前。最近,連身為公務員之首的公務員事務局長也可以即時「被辭職」,可見即使很多政務官看似可以順利過渡,成為司長及問責局長,但因制度已變,其實也只是在當當權者的奴才或傀儡,面對呼之則來,揮之則去的不能自主的命運。

香港管治的瓦解,莫過於在民主制度未建立之前,公務員制度已經被破壞,一個完整、有效率、受制衡的公務員制度已經不再存在,餘下的只有不斷鬥爭的權力政治,和赤裸的利益輸送及瓜分。無論是民主也好,公務員主導的行政國家也好,始終是有制度可尋,有法可依,得以脱離權力腐化及混亂的人治局面。

公務員制度的好處是用人唯才,並容許公務員監察當權者,絕不同流合污,有助提升政府的施政質素,防止權力被濫用,保障政府的問責性及廉潔程度。

公務員制度的好處是用人唯才,並容許公務員監察當權者,絕不同流合污,有助提升政府的施政質素,防止權力被濫用,保障政府的問責性及廉潔程度。由於公務員是透過才能,而非利益關係或政治忠誠得到自己的職位,所以更有勇氣地不平則鳴,在權力面前說出真相(speaking truth to power),成為政府體制內的一顆良心。正正因此,過往的香港社會均對公務員抱有極大的期望,而在實施高官問責制前,擔任政務司長的陳方安生更有「香港良心」的美譽。她亦在特區政府宣布推行問責制後請辭,不願在新制度下做當權者的應聲蟲。

由於香港沒有公務員法保障公務員的政治中立,不受政治干預,甚至迫害,立法會權力亦過弱不能有效監察,因此使「擦鞋文化」及更可怕的政治考慮和獻媚,不受控制下一層一層地從上到下貫穿整個公務員系統。

在美國,有這樣一句說話來形容政治委任的官員:“You say jump, I say how high”,意思是指政治委任的官員從來不問原因,不知理由,不敢「駁嘴」,是徹底的忠誠和服從者,只懂一心把政策執行,即使政策本身是如何荒謬及缺乏理據。雖然政治委任的問責制只存在於最上層,但由於香港沒有公務員法保障公務員的政治中立,不受政治干預,甚至迫害,立法會權力亦過弱不能有效監察,因此使「擦鞋文化」及更可怕的政治考慮和獻媚,不受控制下一層一層地從上到下貫穿整個公務員系統,連前線人員也不能倖免,需要為政治而服務,最終使公務員制度也成為了政治的一部分。

(香港瓦解論系列之三)

參考資料:

  1. Aberbach, Joe, Robert Putnam, and Bert Rockman. (1981) Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, MA: Harvard University Press.

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧