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項暘:旅遊業監管要多方用力

雖然特首提出要「積極、有作為」,但內地團友在港死亡事件反映出特區政府依舊依循危機治理的思路,危機爆發才會面對存在已久的議題。


 2015年10月20日,香港,遊客乘坐旅遊巴到紅磡的珠寶店購物。攝:葉家豪/端傳媒
2015年10月20日,香港,遊客乘坐旅遊巴到紅磡的珠寶店購物。攝:葉家豪/端傳媒

內地旅行團友在香港被強迫購物引發意外身亡事件,引起香港各界對旅遊業監管的討論。此次事件雖然還在調查過程中,事實真相尚未浮出水面,但事件的基本脈絡已經清晰。內地旅行社將遊客交接給香港本地旅行社「天馬國際」,由天馬國際負責遊客在港的行程。由於團費過低,團員被帶到蒂亞集團屬下的D2珠寶店強制購物,過程中導遊、影子團員與購物不積極的內地團員發生衝突,衝突中導致內地遊客突發心臟病不治。

事發之後,香港主流輿論落在行業協會自治效果不佳與反思政府監管上。香港既有的旅遊業議會在本質上屬於行業協會,根本宗旨在於維護旅行社的利益,而不是作為消費者的旅客的權益。雖然近來隨着內地低價團屢遇不愉快事件,旅遊業議會也加大了懲處力度,但行業監管與處罰畢竟不是行業協會職能,甚至與行業協會自身利益相衝突,因此在制度設計上並不能指望行業協會實現自身監管。這並不是説議會不可以出台行規自我約束,但這種自我約束至少不能替代政府以及法例的強制監管。由於各種利益糾纏,當自我約束不奏效時,政府必須承擔起應有職責。

那麼在行業監管上,政府的應有職責是什麼呢?特首梁振英在立法會答問大會上表示政府將着手設立旅遊業監管局,並加緊有關法例的草擬工作,期以新法例取代現行的《旅行代理商條例》。特首表示立法繁複,涉及條例多,法例預計會長於計劃時間出台。其實內地旅行團在港不悦事件並非最近之事,該議題早已納入政府視野。早在2011年,政府就諮詢業界有關加強政府監管職能,建立旅遊監管局事宜,但四年過去了,雖然內地旅行團衝突事件時有發生,但政府諮詢意見遲遲沒有下文。直到最近極端事件發生,政府才表示將加緊推進立法進程。

香港政府素來以「小政府」著稱,其優點容易發揮市場的資源配置優勢,但「小政府」同樣可以成為政府作為不夠的理由。特首梁振英在任上的重要理念之一就是扭轉香港慣有的「消極的小政府」形象,變為「積極有作為」。但這一美好理念在面對兩難的社會現實時,很難落到實處。在對旅遊業的監管上,儘管政府意識到旅遊業早該監管,但相關法例久未出台,相關監管機構久未成立相當程度上出於政府對待旅遊業的兩難態度。

2015年1至9月,整體旅客人數較去年同期下跌,非內地旅客減少3.5%。9月份內地旅客較去年同期減少4.6%,整體遊客人數減少4%。今年旅客減少的情況其實在之前已經出現,前兩年來港旅客已有減少趨勢。但旅遊業是香港支柱產業之一,對香港GDP貢獻率接近5%,是法律、會計、工程、建築、測量、醫療等產業的總和。極為關鍵的一點是,旅遊業與上述高端生產性專業服務業不同,旅遊業作為一般服務業,吸納基層市民就業,為香港創造了基層大量就業機會。這也是政府不願也很難對如此重要的產業下手的重要原因之一。但多宗事件很明顯證明旅遊業議會不可能有效行使自我監督職能。這是制度設計上的缺失。

杜漸防微勝於危機治理

雖然特首提出要「積極、有作為」,但此次事件反應出特區政府依舊依循危機治理的思路,危機爆發才會面對存在已久的議題。在日常監管上,特區政府過重依賴法定機構及一般社會組織,在關鍵領域匱乏監管部門。這樣被動的治理思路需要改變,積極有作為的治理模式應該是防微杜漸。但願旅監局的成立能成為轉變的開始。

特區政府過遲關注旅遊監管也有立法會的責任。立法會更多是在關注政府主導的施政議題,對社會問題關注不夠。既然香港旅遊業對GDP以及基層就業有顯著貢獻,立法會早該關注由於旅遊業監管不嚴引發的兩地矛盾。遺憾的是立法會在這方面監督政府立法或者主動動議法案上的表現都不令人滿意,並未持續敦促政府關注旅遊業的問題。政治及相關議題之外,立法會應更多為社會民生領域的問題提出建設性意見。

在特區政府與立法會之外,此次旅遊團事件也反映了內地與香港應在某些監管領域合作。事件之所以發生,既有特區政府監管不嚴的原因,也有內地對無牌旅行社「掛靠」現象管理不利的原因。對於「通吃兩地」的旅行社,恐怕兩地政府共同用力才能實現有效治理。

(項暘,資深公共政策研究員)

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