内地旅行团友在香港被强迫购物引发意外身亡事件，引起香港各界对旅游业监管的讨论。此次事件虽然还在调查过程中，事实真相尚未浮出水面，但事件的基本脉络已经清晰。内地旅行社将游客交接给香港本地旅行社“天马国际”，由天马国际负责游客在港的行程。由于团费过低，团员被带到蒂亚集团属下的D2珠宝店强制购物，过程中导游、影子团员与购物不积极的内地团员发生冲突，冲突中导致内地游客突发心脏病不治。
事发之后，香港主流舆论落在行业协会自治效果不佳与反思政府监管上。香港既有的旅游业议会在本质上属于行业协会，根本宗旨在于维护旅行社的利益，而不是作为消费者的旅客的权益。虽然近来随着内地低价团屡遇不愉快事件，旅游业议会也加大了惩处力度，但行业监管与处罚毕竟不是行业协会职能，甚至与行业协会自身利益相冲突，因此在制度设计上并不能指望行业协会实现自身监管。这并不是说议会不可以出台行规自我约束，但这种自我约束至少不能替代政府以及法例的强制监管。由于各种利益纠缠，当自我约束不奏效时，政府必须承担起应有职责。
那么在行业监管上，政府的应有职责是什么呢？特首梁振英在立法会答问大会上表示政府将着手设立旅游业监管局，并加紧有关法例的草拟工作，期以新法例取代现行的《旅行代理商条例》。特首表示立法繁复，涉及条例多，法例预计会长于计划时间出台。其实内地旅行团在港不悦事件并非最近之事，该议题早已纳入政府视野。早在2011年，政府就咨询业界有关加强政府监管职能，建立旅游监管局事宜，但四年过去了，虽然内地旅行团冲突事件时有发生，但政府咨询意见迟迟没有下文。直到最近极端事件发生，政府才表示将加紧推进立法进程。
香港政府素来以“小政府”著称，其优点容易发挥市场的资源配置优势，但“小政府”同样可以成为政府作为不够的理由。特首梁振英在任上的重要理念之一就是扭转香港惯有的“消极的小政府”形象，变为“积极有作为”。但这一美好理念在面对两难的社会现实时，很难落到实处。在对旅游业的监管上，尽管政府意识到旅游业早该监管，但相关法例久未出台，相关监管机构久未成立相当程度上出于政府对待旅游业的两难态度。
2015年1至9月，整体旅客人数较去年同期下跌，非内地旅客减少3.5%。9月份内地旅客较去年同期减少4.6%，整体游客人数减少4%。今年旅客减少的情况其实在之前已经出现，前两年来港旅客已有减少趋势。但旅游业是香港支柱产业之一，对香港GDP贡献率接近5%，是法律、会计、工程、建筑、测量、医疗等产业的总和。极为关键的一点是，旅游业与上述高端生产性专业服务业不同，旅游业作为一般服务业，吸纳基层市民就业，为香港创造了基层大量就业机会。这也是政府不愿也很难对如此重要的产业下手的重要原因之一。但多宗事件很明显证明旅游业议会不可能有效行使自我监督职能。这是制度设计上的缺失。
杜渐防微胜于危机治理
虽然特首提出要“积极、有作为”，但此次事件反应出特区政府依旧依循危机治理的思路，危机爆发才会面对存在已久的议题。在日常监管上，特区政府过重依赖法定机构及一般社会组织，在关键领域匮乏监管部门。这样被动的治理思路需要改变，积极有作为的治理模式应该是防微杜渐。但愿旅监局的成立能成为转变的开始。
特区政府过迟关注旅游监管也有立法会的责任。立法会更多是在关注政府主导的施政议题，对社会问题关注不够。既然香港旅游业对GDP以及基层就业有显著贡献，立法会早该关注由于旅游业监管不严引发的两地矛盾。遗憾的是立法会在这方面监督政府立法或者主动动议法案上的表现都不令人满意，并未持续敦促政府关注旅游业的问题。政治及相关议题之外，立法会应更多为社会民生领域的问题提出建设性意见。
在特区政府与立法会之外，此次旅游团事件也反映了内地与香港应在某些监管领域合作。事件之所以发生，既有特区政府监管不严的原因，也有内地对无牌旅行社“挂靠”现象管理不利的原因。对于“通吃两地”的旅行社，恐怕两地政府共同用力才能实现有效治理。
（项旸，资深公共政策研究员）
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