習馬會 觀點

詹順貴: 馬習會所帶出台灣憲法的困境

台灣憲政與人民的困境,也可以是契機。民進黨不如提出明年如可順利上台執政,將如何徹底檢討修改現行憲政體制?


台灣經濟民主連合等十餘個社運及NGO團體舉行遊行,提出「停止貨貿談判,抗議馬習會」訴求。攝: 張國耀/ 端傳媒
台灣經濟民主連合等十餘個社運及NGO團體舉行遊行,提出「停止貨貿談判,抗議馬習會」訴求。攝: 張國耀/ 端傳媒

引起台灣內部驚懼的馬習會落幕,外觀一如外國媒體預期,形式大於實質,各自表述情況並未改變。但雙方大隊人馬在秘密會議中談了些什麼?有無簽署秘密協議?外界尚不得而知,加上台灣民間事前毫無所悉,所以,民間仍存有高度疑慮。

支持馬習會者認為兩岸領導人會面正常化,更有助於兩岸關係和平發展;反對者其實大多也支持兩岸正常交流,僅是反對現階段簽署任何政治協議或統一,原因是擔心急統立場鮮明且一再失言的馬英九,為促成與習近平會面,留下個人歷史定位,可能會有條件交換,犧牲台灣國家利益或主權。

因此,不免令人納悶,習近平選在馬英九已將進入看守政府階段與其會面,會否反而更增台灣人民的疑慮?背後原因是出於南海主權爭奪,中國需要台灣立場一致的配合?如為影響台灣總統大選,會否徒增反效果?

幾天下來,台灣民間出現各式各樣因應對策建議,有主張立法院應立刻決議邀請總統進行國情報告、或建議直接決議禁止馬英九出席馬習會、有主張罷免、或決議彈劾並同時聲請憲法法庭作成暫時處分禁止其出席馬習會、也有直接向檢察署告發馬英九涉犯私與外國訂約或處理對外事務違背任務損害國家等外患罪。

但以上對策,必須回到所依附的台灣憲法(含增修條文)、立法院職權行使法、刑法以及司法院大法官解釋等加以分析檢討。這部憲法制訂於1946年的中國,當時二次大戰終結,蔣介石國際聲譽正隆,於國民黨學者與國大代表操控下,依蔣心意制定出既非總統制,也非內閣制的憲政體制,而是總統高於立法、行政與司法之上,僅由其任命的行政院長向立法院負責即可。亦即總統位高權重,卻幾乎無法被問責(形式上有罷免的規定,但無具體實踐的規定),因此,台灣的憲政體制,學者有稱雙首長制,但更多謔稱為超級總統制。

1991年後,陸續制定憲法增修條文,雖訂有更具體的罷免與彈劾總統規定,但罷免案需全體立法委員1/4提案、2/3同意後提出,再經選舉人過半數投票,且有效票過半數同意,才算通過;彈劾案則規定需全體立法委員1/2以上提議,2/3以上決議才可提出,再經由總統提名的司法院大法官組成憲法法庭判決成立後才解職。以目前台灣藍綠對恃與立法院席次分配情況,立法院通過罷免與彈劾的高門檻,已幾無跨過可能。

而且法條並未明定可以彈劾的具體事由,縱使立法院勉強對馬英九提出馬習會的彈劾案,由於沒有私下簽署協議的事證,在僅單純會談的情形下,大法官依法審判結果,根本無法成立。因此,事前基於假設性的事由,向司法院大法官聲請暫時處分,禁止馬英九出席馬習會,自然更不可能獲准。

此外,立法院固然得經由決議邀請總統赴立法院進行國情報告,但其權限也僅止於聽取國情報告而已。台灣憲法第63條規定立法院固有議決國家重要事項之權,但對照所列舉的法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案等具體重大事項,顯然不包括禁止總統不能進行一般性外交會談的權利在內。

所以,國會監督之於馬習會,可說是空談。同理,在尚未會面前,無具體事證下,即直接冠上涉嫌外患罪名,不僅難以成立,更非民主法治國家之福。

綜上分析,台灣人民不放心由馬英九踏出這第一步,是一回事;但礙於法條規定內容與政治現況,依現有台灣憲政體制,對具總統身分的馬英九,幾乎是束手無策,這是台灣憲政與人民的困境,但也可以是契機。

契機在於如何因應檢討修正?首先,從根本上廢除行政院長職位,改由總統直接對立法院負責的總統制?或明定虛位總統,由國會多數黨組閣的內閣制?要否擴大民意基礎,增加區域與不分區立委席次,仿英、美、日等國,將國會改為參、眾兩院制?其次,如更細緻明列應經立法院議決的國家重要事項並區分重要程度規定其議決方式、降低投票年齡、更細緻增訂應保障的人權清單、廢除監察院與考試院等等,以建置權責相符並趕上世界潮流的憲政體制。

民進黨主席蔡英文對馬習會的回應,是支持但必須在「對等尊嚴、公開透明與不涉及政治」前提下進行。問題是兩國領導人本身代表的就是政治,尤其中國與台灣領導人66年來的首次會面本身更是政治。滿腦想着執政的民進黨缺席了這一波民間抗議活動,令人失望。

鄭重呼籲,與其發表一些空泛聲明,不如提出明年如果可以順利上台執政,將如何以身作則,徹底檢討修改現行憲政體制?當然,前提是明年520前,台灣沒有變成香港第二。

馬英九 習近平 習馬會

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧