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孔誥烽:TPP的中美競爭和全球貿易新格局

奧巴馬政府故意將中國排拒在TPP談判之外,乃是迫使中國改善美資投資環境的一個手段。


孔誥烽:TPP代表美國在推動全球自由貿易的戰略轉變。攝 : Edgar Su/REUTERS
孔誥烽:TPP代表美國在推動全球自由貿易的戰略轉變。攝 : Edgar Su/REUTERS

美國與11個亞太國家月初達成跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議(TPP),這個醖釀多年、涵蓋全球四成人口卻將中國排除出去的貿易自由化協定,一時成爲媒體焦點。這個協議標誌着全球貿易體系和美國對中政策的重要轉化,到現在才受到華文媒體高度關注,實在有點太遲。

各國談好了的協議還要經美國國會通過,而美國進入大選年,部分原先支持協議、無自由貿易不歡的共和黨人說協議向外國妥協太多,給美國企業(特別是汽車業與藥商)的好處不夠多,所以轉爲有保留。在民主黨初選被自認左翼Bernie Sanders步步進逼的希拉里,也表態反對TPP。

TPP在國會雖有新阻力,但那些反對聲音,很多只是擺一下姿態而已。希拉里的正式説法,乃是「今天來説我並不喜歡據我所知的TPP」(“As of today, I am not in favor of what I have learned about it”),是典型準備隨時轉軚的「語言僞術」。國會在今年夏天一早通過了賦予奧巴馬全面「推動貿易權」(TPA)的議案,即國會在表決奧政府談判回來的TPP時,只能整個贊成或否決,沒有討價還價的任何空間。TPA爭議乃是奧推動TPP的最大障礙。如果國會真的有心反對TPP,當時就根本不會通過TPA。現在有了TPA,國會若因美國企業拿的好處不夠多全盤否決TPP,那麽TPP能帶來的其他好處也會一同泡湯,所以美國企業最後一定會確保受其資助的議員歸隊投贊成票。TPP成爲事實,只是時間和技術問題。

WTO積弱 地域貿易協議崛起

TPP代表美國在推動全球自由貿易的戰略轉變。1990年代冷戰結束,華府全力推動貿易自由化。1994年關貿總協定(GATT)的成員國在美國帶領下取得共識,將作爲貿易談判場的GATT轉化成以消除一切貿易障礙為己任、擁有獨立法人地位和仲裁貿易糾紛、懲罰違反協議國權力的世界貿易組織(WTO)。

WTO内的發展中國家,一直投訴被發達國家欺凌。它們在巴西、印度和南非牽頭下於2003年組成「20大發展中國家集團」(G-20)的談判聯盟。中國在2001年加入WTO,也是這個聯盟的重要一員。G-20佔有巨大的全球市場份額,他們在WTO談判桌上採一致立場,WTO内發達與發展中國家的力量對比,便立刻顛倒。在現時持續了十多年的多哈回合貿易談判,G-20施展威力,爭取增加發展中國家對農產市場的保護,並要求歐美日取消對自家農產品的補貼。雙方一直爭持不下,美國無法將發展中國家各個擊破而主導談判,多哈回合也走到破裂邊緣。

華府眼見WTO已經難以成爲推動全球貿易進一步自由化的火車頭,於是在2008左右開始轉變策略,除了加速與秘魯、南韓等多國簽署雙邊自由貿易協定(FTA)外,更與亞太區國家展開TPP談判,隨後亦與歐洲展開跨大西洋貿易及投資夥伴協議(TTIP,即歐洲版的TPP)談判,化整爲零地繼續推動全球貿易自由化。美國將WTO棄一旁,正是因爲G-20集團令美國無法分化發展中國家。現在美國大搞雙邊FTA和地域貿易協定,便能更有效地將發展中國家各個擊破。當下美國最希望擊破的目標,正是中國。

美中經濟從和諧走向衝突

1994年是WTO敲定成立的一年,也是美國推動中國貿易自由化、幫助中國進入WTO的關鍵一年。那一年克林頓政府違背競選承諾,決定華府為中國經貿最惠國(MFN)待遇續期時,將不會再考慮中國的人權狀況。當時是六四鎮壓後不久,美國的勞工階層,也開始感受到全球自由貿易對他們生計的危害,所以克林頓這個將會使美中貿易擴張暢通無阻的決定,在國會遇到不少阻力。

有見及此,在蘇聯剛解體後萬分惶恐的中國遂以全面開放市場、啓動國企改革讓美資長驅直進的承諾作爲條件,利誘美國商界大力游說國會。最後中國MFN地位與人權問題脫鈎得到國會多數同意,這也為後來中國在1999年與美國簽訂自由貿易協議和2001年加入WTO,掃清了障礙。

從1994年到2004年,美資在中國享盡中國經濟高速增長的好處。華爾街大行在幫助不少中國企業在香港、紐約等金融市場上市集資的運作中,獲利豐厚。但在2004年之後,中國出現所謂的「國進民退」,擁巨大政治影響力的國營企業改革停頓,更開始擠壓包括外資在内的私營企業。很多美資企業開始投訴在中國受到監管機構的惡意針對,甚至是合夥國企盜取商業機密和侵權。以往只會游說華府推動擴大對中貿易的美國商界,也開始轉爲游説華府代他們與中國政府交涉以改善他們在中國的待遇。

TPP排除中國是改善美資在中待遇的手段

奧巴馬政府故意將中國排拒在TPP談判之外,乃是迫使中國改善美資投資環境的一個手段。美國將TPP的框架先架起來,以後中國若加入,便要服膺於既成的規矩,例如要取消國營企業在中國市場享有的各種政策優惠。

美國的算盤是,不包括中國的TPP,將迫使中國的外資轉移到有參與TPP的發展中國家如越南投資,最後令中國在走資壓力下推動進一步市場改革,對外資變得更友善以爭取加入TPP,或更積極與美國達成其實雙方一直在低調地談、旨在降低美資到中國和中資到美國門檻的中美雙邊投資條約(BIT)。但爲了應付TPP,中國近年也展開了與周邊國家的雙邊貿易協議談判和由自己主導的亞洲自由貿易區談判,並已開始取得成果。

過去20年在WTO框架下,並建基於美中經濟和諧的全球貿易自由化穩定進程,正在被中國與美國主導的兩個亞洲地域貿易自由化進程相互競爭的新格局取代。如美國能承着TPP的突破在競爭中取勝,便能重新主導全球自由貿易體系。如果競爭長期持續,世界便可能走向像二戰前多個貿易關稅集團相衝突的不穩定局面。若後一個情況成真,又將會怎樣與美-日-中的新軍事競爭關聯?這些都是影響亞太經濟與政治前景的巨大不確定因素,我們絕不能掉以輕心。

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