觀點 一國兩制

林朝暉、吳舒景:左右為難的中聯辦

今天中聯辦已淪為執行決策的辦事機構,職權遠不及新華社,無從左右政策目標。


2014年7月31日,香港特區行政長官梁振英與中聯辦主任張曉明出席慶祝中國人民解放軍成立典禮。攝:Kin Cheung/REUTERS/Pool
2014年7月31日,香港特區行政長官梁振英與中聯辦主任張曉明出席慶祝中國人民解放軍成立典禮。攝:Kin Cheung/REUTERS/Pool

上篇談到,特首雖然是中央政府在香港的封疆大吏,但正如歷屆政府經驗所見,由於沒有政黨背景的特首缺乏政黨的穩定支持,特首只能利用問責團隊的官位拉攏政治勢力,與其管治班子間並非同心同德。另外,先有董建華與陳方安生的各行其是,後有佔中期間公務員的門戶之見,因此,公務員始終不能完全取信於中央。中央治港始終不能僅依靠特首孤家寡人,而中央駐港辦公室(中聯辦)是駐港解放軍以外另一中央政府可以直接委派內地官員上任香港的官方機構,因此成治港理政的不二之選。

一、中聯辦的前世今生

中聯辦前身是港英時期的香港新華社。當時香港新華社的組織結構上,劃分了俗稱為「小新華」的新聞機構新華通訊社,以及「大新華」的中共港澳工作委員會,後者主要肩負中央政府與香港之間各種官方聯絡工作。當時港英政府不定位新華社為新聞機構,而是將其視之為官方機構,開展正式的官方往來。此外,新華社也負責拉攏香港社會的親祖國勢力,避免在前途談判前分裂獨立勢力的壯大,建立市民對祖國的好感。礙於1997年前香港仍未回歸祖國,香港新華社的主要工作為聯絡各方、信息收集、統戰等,建立香港本地政、商界的聯繫,以取得社會各界的信任。

回歸以後,國務院決定重組香港新華社,將「大新華」分拆出來另建中聯辦,負責聯系外交部特派專員公署、駐港部隊,協助內地有關部門聯絡、管理在港中資機構,促進香港與內地之間的交流合作等職能。有别於特首、特區政府,《基本法》全文中沒有任何條文載明中聯辦的角色以及其與特區政府之關係。雖然國務院港澳辦主理大部分國家對港政策,但因不少港澳辦官員曾被派駐中聯辦,而且中聯辦是唯一設置於香港本地的聯絡機構,所以該辦便成為決策時重要的信息渠道,影響力舉足輕重。

回顧歷屆特區的管治實踐,中聯辦參與香港管治的積極程度與特區政府的有效治理相互交替。特區政府處於民望低點,難以整合不同政治勢力時,自然會倚靠代表中央政府的中聯辦,在立法會通過法案時穩住票源。而當推動極具爭議的法案,特區政府又缺少政治籌碼時,中聯辦的協調角色更為突出。我們無法得知中聯辦的協調過程中有否存在政治利益交換的成分,但可以肯定,回歸後中聯辦已非純粹從事聯絡工作,更是香港管治的積極參與者。

二、職能衝突,左右為難

回歸初期,中央對一國兩制、高度自治充滿信心。當時內地各省市若有任何與香港的事務往來前,都必須獲港澳辦批示。早期中聯辦繼承了「大新華」的聯絡、統戰職能,而特首也能直接向中央反映意見。不過2003年國家安全法爭議後,令中央政府改變治港思路,重構中聯辦的職能,增編擴員。如此背景下,中聯辦不再僅僅負責統戰和聯絡工作,而且還肩負選舉工程、政治勢力協調等政治任務。這些新職能與原職能在組織管理角度上自相矛盾。

首先,職能上具有內在衝突。選舉工程最直接的考評指標是建制派在立法會和區議會中的議席。但是,中聯辦助選策略正與其聯絡職能背道而馳。2010年,中聯辦曾與民主黨領導層會面,試圖修複關係。但隨後的11、12年選舉中,中聯辦卻全面追擊曾經站在同一陣線、通過政改方案的民主黨。這兩種政策目標間相互衝突,間接釀成2015年政制改革爭議期間中央與泛民的互不信任局面。

其次,職責與職權間也有落差。在港英時期,新華社是中央政府「陣前基地」,被國家領導人授以重大權力,可以按北京當局的方針因地制宜,確保政策落實與本地民情協調。然而,今天中聯辦已淪為執行決策的辦事機構,職權遠不及新華社,無從左右政策目標。由於辦事機構只能按上級制定的目標為導向,因此官員們往往關注於容易衡量成果的選舉工程,而與反對派建立良好互動關係這類長遠方略成為次要選項。

中聯辦逐步喪失了作為駐港機構應有的因地制宜的緩衝作用。

最後,官員的經驗與香港事務間存在落差。過去的新華社社長不少具有外交經驗,他們既熟悉國內政治文化,又對西方選舉政治有深入理解,處理香港事務時往往得心應手、八面圓通。但是,自2003年中央調整管治思路以來,中聯辦主任便改由長期執掌國內政務的官員出任。即使不少中聯辦官員長期涉獵港澳事務,但也只流於文本學習,缺少在西方民主社會的親身觀察和實際體驗。再者,國內政府部門架構層層疊疊,仕途遙長,為了不把政治前途押上,明哲保身,官員們天然有較強的保守傾向,導致官員處理較為陌生的香港政黨政治和選舉政治時,往往不敢大刀闊斧,反對派較「進取」的政治訴求很容易被視為離心離德之舉。

基於上述的職責矛盾,為避免顧此失彼,中聯辦難免在聯繫工作上偏好於拉攏愛國愛港人士確保選舉工作順利,間接營造出處處針對泛民的氣氛,變相惡化中央與泛民本就僵持的關係。中聯辦逐步喪失了作為駐港機構應有的因地制宜的緩衝作用。

三、言過其實的香港政治

回歸後香港迎來了政治化的年代,社會政治運動越演越烈。自03年七一遊行以來,多場運動被某些部門定性為外國勢力煽動,香港問題甚至提升為國家安全層面的問題,以致牽涉的部門比以往更多,統籌、決策層級也愈來愈高。為此,中央甚至組成了由政治局常委領導的港澳協調小組。如此背景下,中聯辦也只好越趨保守,寧左勿右,對「反對派」加以設防,慎防惹得與外國勢力勾結之嫌,斷送政治前途。

本地的政治及社會運動是否有外國勢力參與固然有待考證真偽。平心而論,各種大型社會運動出現的主因,究竟是外國勢力煽動還是香港管治本身的問題?筆者深信公道自在人心,國內的學者及港人對此應是心中有數。值得一提是,當今社會運動的主力,不少是回歸前後出生的新一代年輕港人,他們對前宗主國印象模糊,港英時代大多是道聽途說。今天的戀殖情緒恐怕只是無力改變社會不公義的一種宣洩出路。

近年因管治問題而惹起的多場社會運動,一再被當局歸咎為外部勢力煽動,不正面回應社會訴求,難免讓不少港人懷疑有關部門將管治失當的責任推卸,削弱市民相信中央政府能作為監督特區政府施政的信任和信心。再者,偏信英美勢力會為了彈丸香港而開罪當今中國,捕風捉影地以外亂推脫內政問題,恐怕是高估香港。


後記

一連四篇《中央治港方略》系列,解讀北京當局在回歸前如何解讀港英政府管治,並延伸至現有的三大「抓手」。回歸後香港民情急劇轉變,《基本法》、行政長官及中聯辦三個「抓手」均受諸多制肘,未能一如期望順時施宜。一方面是回歸前北京制定了低度參與的管治制度,低估了回歸後的複雜環境;另一方面是2003年後忽然改變治港思路,制度能力跟不上政治現實發展。

筆者始終深信,香港長久繁榮穩定,只有建立在協商和相互尊重基礎上的。中央政府於香港的管治角色應有所調整,在回歸早年低度參與和後來全面對抗間探求中庸之道,妥善處理與政治反對派的關係。也只有這樣,「一國兩制」的未竟之業和「五十年不變」後的憲制問題,方有望在我們這一代中得以圓滿。

(中央政府的治港方略系列四之四)

(林朝暉,北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長;吳舒景,北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問)

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