上篇谈到，特首虽然是中央政府在香港的封疆大吏，但正如历届政府经验所见，由于没有政党背景的特首缺乏政党的稳定支持，特首只能利用问责团队的官位拉拢政治势力，与其管治班子间并非同心同德。另外，先有董建华与陈方安生的各行其是，后有占中期间公务员的门户之见，因此，公务员始终不能完全取信于中央。中央治港始终不能仅依靠特首孤家寡人，而中央驻港办公室（中联办）是驻港解放军以外另一中央政府可以直接委派内地官员上任香港的官方机构，因此成治港理政的不二之选。
一、中联办的前世今生
中联办前身是港英时期的香港新华社。当时香港新华社的组织结构上，划分了俗称为“小新华”的新闻机构新华通讯社，以及“大新华”的中共港澳工作委员会，后者主要肩负中央政府与香港之间各种官方联络工作。当时港英政府不定位新华社为新闻机构，而是将其视之为官方机构，开展正式的官方往来。此外，新华社也负责拉拢香港社会的亲祖国势力，避免在前途谈判前分裂独立势力的壮大，建立市民对祖国的好感。碍于1997年前香港仍未回归祖国，香港新华社的主要工作为联络各方、信息收集、统战等，建立香港本地政、商界的联系，以取得社会各界的信任。
回归以后，国务院决定重组香港新华社，将“大新华”分拆出来另建中联办，负责联系外交部特派专员公署、驻港部队，协助内地有关部门联络、管理在港中资机构，促进香港与内地之间的交流合作等职能。有别于特首、特区政府，《基本法》全文中没有任何条文载明中联办的角色以及其与特区政府之关系。虽然国务院港澳办主理大部分国家对港政策，但因不少港澳办官员曾被派驻中联办，而且中联办是唯一设置于香港本地的联络机构，所以该办便成为决策时重要的信息渠道，影响力举足轻重。
回顾历届特区的管治实践，中联办参与香港管治的积极程度与特区政府的有效治理相互交替。特区政府处于民望低点，难以整合不同政治势力时，自然会倚靠代表中央政府的中联办，在立法会通过法案时稳住票源。而当推动极具争议的法案，特区政府又缺少政治筹码时，中联办的协调角色更为突出。我们无法得知中联办的协调过程中有否存在政治利益交换的成分，但可以肯定，回归后中联办已非纯粹从事联络工作，更是香港管治的积极参与者。
二、职能冲突，左右为难
回归初期，中央对一国两制、高度自治充满信心。当时内地各省市若有任何与香港的事务往来前，都必须获港澳办批示。早期中联办继承了“大新华”的联络、统战职能，而特首也能直接向中央反映意见。不过2003年国家安全法争议后，令中央政府改变治港思路，重构中联办的职能，增编扩员。如此背景下，中联办不再仅仅负责统战和联络工作，而且还肩负选举工程、政治势力协调等政治任务。这些新职能与原职能在组织管理角度上自相矛盾。
首先，职能上具有内在冲突。选举工程最直接的考评指标是建制派在立法会和区议会中的议席。但是，中联办助选策略正与其联络职能背道而驰。2010年，中联办曾与民主党领导层会面，试图修复关系。但随后的11、12年选举中，中联办却全面追击曾经站在同一阵线、通过政改方案的民主党。这两种政策目标间相互冲突，间接酿成2015年政制改革争议期间中央与泛民的互不信任局面。
其次，职责与职权间也有落差。在港英时期，新华社是中央政府“阵前基地”，被国家领导人授以重大权力，可以按北京当局的方针因地制宜，确保政策落实与本地民情协调。然而，今天中联办已沦为执行决策的办事机构，职权远不及新华社，无从左右政策目标。由于办事机构只能按上级制定的目标为导向，因此官员们往往关注于容易衡量成果的选举工程，而与反对派建立良好互动关系这类长远方略成为次要选项。
中联办逐步丧失了作为驻港机构应有的因地制宜的缓冲作用。
最后，官员的经验与香港事务间存在落差。过去的新华社社长不少具有外交经验，他们既熟悉国内政治文化，又对西方选举政治有深入理解，处理香港事务时往往得心应手、八面圆通。但是，自2003年中央调整管治思路以来，中联办主任便改由长期执掌国内政务的官员出任。即使不少中联办官员长期涉猎港澳事务，但也只流于文本学习，缺少在西方民主社会的亲身观察和实际体验。再者，国内政府部门架构层层叠叠，仕途遥长，为了不把政治前途押上，明哲保身，官员们天然有较强的保守倾向，导致官员处理较为陌生的香港政党政治和选举政治时，往往不敢大刀阔斧，反对派较“进取”的政治诉求很容易被视为离心离德之举。
基于上述的职责矛盾，为避免顾此失彼，中联办难免在联系工作上偏好于拉拢爱国爱港人士确保选举工作顺利，间接营造出处处针对泛民的气氛，变相恶化中央与泛民本就僵持的关系。中联办逐步丧失了作为驻港机构应有的因地制宜的缓冲作用。
三、言过其实的香港政治
回归后香港迎来了政治化的年代，社会政治运动越演越烈。自03年七一游行以来，多场运动被某些部门定性为外国势力煽动，香港问题甚至提升为国家安全层面的问题，以致牵涉的部门比以往更多，统筹、决策层级也愈来愈高。为此，中央甚至组成了由政治局常委领导的港澳协调小组。如此背景下，中联办也只好越趋保守，宁左勿右，对“反对派”加以设防，慎防惹得与外国势力勾结之嫌，断送政治前途。
本地的政治及社会运动是否有外国势力参与固然有待考证真伪。平心而论，各种大型社会运动出现的主因，究竟是外国势力煽动还是香港管治本身的问题？笔者深信公道自在人心，国内的学者及港人对此应是心中有数。值得一提是，当今社会运动的主力，不少是回归前后出生的新一代年轻港人，他们对前宗主国印象模糊，港英时代大多是道听途说。今天的恋殖情绪恐怕只是无力改变社会不公义的一种宣泄出路。
近年因管治问题而惹起的多场社会运动，一再被当局归咎为外部势力煽动，不正面回应社会诉求，难免让不少港人怀疑有关部门将管治失当的责任推卸，削弱市民相信中央政府能作为监督特区政府施政的信任和信心。再者，偏信英美势力会为了弹丸香港而开罪当今中国，捕风捉影地以外乱推脱内政问题，恐怕是高估香港。
后记
一连四篇《中央治港方略》系列，解读北京当局在回归前如何解读港英政府管治，并延伸至现有的三大“抓手”。回归后香港民情急剧转变，《基本法》、行政长官及中联办三个“抓手”均受诸多制肘，未能一如期望顺时施宜。一方面是回归前北京制定了低度参与的管治制度，低估了回归后的复杂环境；另一方面是2003年后忽然改变治港思路，制度能力跟不上政治现实发展。
笔者始终深信，香港长久繁荣稳定，只有建立在协商和相互尊重基础上的。中央政府于香港的管治角色应有所调整，在回归早年低度参与和后来全面对抗间探求中庸之道，妥善处理与政治反对派的关系。也只有这样，“一国两制”的未竟之业和“五十年不变”后的宪制问题，方有望在我们这一代中得以圆满。
（中央政府的治港方略系列四之四）
（林朝晖，北京港澳学人研究中心研究员、前学联副秘书长；吴舒景，北京港澳学人研究中心研究员、企业谘询顾问）
读者评论 0