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馮可強:香港管治是否適應21世紀?

如果把近年來施政不暢順,以及「行政主導」未能有效落實,完全歸咎於香港政治鬥爭的特殊性方面,特區政府便不能與時並進。


香港近年來施政不暢順,以及「行政主導」未能有效落實,完全歸咎於香港政治鬥爭的特殊性方面,特區政府便不能與時並進。攝:Guang Niu/Getty
香港近年來施政不暢順,以及「行政主導」未能有效落實,完全歸咎於香港政治鬥爭的特殊性方面,特區政府便不能與時並進。攝:Guang Niu/Getty

香港特區管治困難是明顯的事實。解釋這個現象目前有兩種互相對立的主要論述。第一種是從中央政府和建制派當中的主流的角度,認為是因為「反對派」的干擾、「反共」意識形態的存在、外國勢力干預等等因素。第二種是從泛民和其支持者的角度,歸咎於中央干預「港人自治」、沒有民主政制、特首缺乏認受性等等原因。

以上兩種論述都是由政治鬥爭的角度出發,當然值得深入研究分析。但是香港的管治困難,除了因為「一國兩制」及中國與香港的政治現況的獨特因素外,也有其世界普遍性。即是說,近年來世界各地都出現管治困難的局面,當中都有一些因為時代發展而引致的共通因素。

管治問題的三種情況

美國史丹福大學著名的福山教授(Francis Fukuyama)在2014年發表的著作《政治秩序與政治衰敗》(Political Order and Political Decay),一開頭就列出了21世紀初世界各地出現管治問題的三種情況。第一種情況是例如利比亞、尼日利亞、索馬利亞、馬利等非洲國家;它們缺乏一個國家機器(“State”),即不能擁有一個無可置疑的有合法權力的中央政府,有能力在其國土範圍內維持社會安定及執行法律。

第二種情況,是例如美國;它擁有一個超過200年歷史,具有深厚的民主合法性,非常龐大及極為制度化的國家機器,但此機器近年來運作得不好,結果引致禍及全世界的金融風暴,並且因兩大政黨分別佔有國會多數席位及掌控行政機關,而出現的「否決式政體」(vetocracy);美國要推行政治改革十分困難,其毛病為過分制度化(too institutionalized)。

第三種情況是如土耳其和巴西;它們雖在新興市場經濟發展上成就顯著,亦實行了有競爭性的民主,但因政府領導層的貪污或獨裁手段、施政錯誤等因素,引致以中產階級為主要的大規模群眾示威。問題的癥結是政府未能適應經濟發展帶來的新的社會情況,包括要較靈活地回應不斷改變的公眾要求,提供較有成效的管治成績。

21世紀的新形勢

上述的第三種情況所涉及的新的社會和世界形勢,主要是指全球化和地區融合對各個國家和城市的政府管治,帶來了無可抵擋的壓力、束縛和連鎖反應,特別是經濟金融的大幅波動對民生就業的影響;另外,網絡科技的急速發展,教育程度的提高,抗議政治(protest politics)流行和年輕一代抗爭者的出現,政治和社會參與意識的增長,民主人權概念的普及,政黨和政治領袖的威信下降,公民社會的興起和強大,地方政府向中央政府爭取分權,等等。

無論是具有什麼政制(西方式民主、威權、混合或專制)的國家的管治,都在不同程度上受到上述世界發展趨勢的影響;因此,傳統的中央集權、由上至下、層級官僚式的控制和管理的政府模式,已是過時和無效。國際環境的重要影響愈益增加;國內或社會內部有愈來愈多分散的、有不同利益和訴求的社會活動者 (societal actors),力圖影響政府施政,出現「多中心」(multiple centers)的現象。政府內外交逼,其作為中心的管治能力自然下降,亦即政治學者所說的,政府已「空洞化」(hollowing out of the state)。

回到香港的現況;文首提到的涉及「一國兩制」的政治矛盾因素的確存在,而這些因素在23條、國民教育科和政治改革等的事件中產生了重要的影響。但在整體的公共政策領域,香港管治困難的主要原因,其實是福山教授所說的第三種情況:政府未能有效地適應21世紀的時代變遷,以及世界政治、經濟、社會環境的發展趨勢。

香港管治問題的特殊性和普遍性

香港管治困難的問題有其特殊性,也有其普遍性;前者(特殊性)是圍繞着「一國兩制」的政治矛盾,體現在對《基本法》的理解、內地與香港的關係、港人(尤其是年輕一代)對中國現況和中央政府的看法、香港的政治制度和政黨政治等等方面;而後者(普遍性)是指特區政府面對的不少管治問題,同樣發生在其他地區,解決之道是其管治思維、方針、政策和方法,是否能適應21世紀的時代特點。

如果把近年來施政不暢順,以及「行政主導」未能有效落實,完全歸咎於香港政治鬥爭的特殊性方面,特區政府便不能與時並進。將「行政主導」理解為以行政長官為中心發號施令,指揮一切,並期望所有建制派、泛民派和其他持份者都應該順應和接受他的政策,否則就是不合作,及阻撓施政;有這種舊式思維就不可能改善管治。

如何理解「行政主導」

21世紀的「管治」,須要讓社會有關持份者都有渠道去參與管理公共事務,通過集體去解決公共領域問題(collective problem solving in the public realm)。政府不再「划船」,而是「領航」(governments no longer row, they steer),去建構「網絡式管治」 (network governance),或「聯結式的政府」(joined-up government)。在這個新模式下,政府的角色不是威權者,而是「推動者」 (activator)。它協調及統籌相關的利益,將持份者視為夥伴,通過談判、討價還價,以達至各方或有足夠多數可以妥協接受的方案。這樣做才有機會成功制訂及落實政策;即是說,政府只可以通過它的協調能力,去局部及有時候恢復和實現它的有效管治,從而在某種情度上實現「行政主導」。

與其爭論特首的「超然地位」,或「三權分立」是否破壞「行政主導」,不如認真研究如何適應新時代的情況,以改善特區政府的管治。

(作者是香港政策研究所董事暨行政總裁)

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