當年鄧小平提出「一國兩制」，那的而且確是一個大膽的構想。他的目的很簡單，也很清楚，就是要透過「一國兩制」來實現中國統一。以當時中國的情況，外無力興兵，內百廢待興，故他審時度勢，在統一大業的傳統思維下，提出了一個突破性的想法，以「一國兩制」這和平統一的策略，希望台灣人民能接受統一。在初提出時，香港並非主要的對象，但卻最終成為了最快實踐的場所。「一國兩制」能在香港實行，也是因應中、英兩國及香港當時的形勢。中國雖還未夠強，但英國比她更弱。香港內部仍未建立起自主自決的意識，只能像局外人般，由中、英兩國政府決定港人的命運。
但要實行「一國兩制」，從一開始應可以想像到，必是一件難事，因要把兩個雖然在種族、宗教和語言上沒有很大差異，但在經濟、政治、社會制度及文化上，都存在相當大分別的社群，一大一小，統一在一個國家之內。小的那個社群已孕育出相當強的身份認同，但二者關係卻會是由大的那個社群主導，大與小之間會在落實時產生矛盾與衝突，應是完全可以預期得到的。
到了落實「一國兩制」的細節時，就是草擬《基本法》那階段，港人對「一國兩制」的要求與中共的看法，相互的差異就逐步凸顯出來。港人要求中央政府除了國防、外交外，一切都交由香港自行處理，盡量保持原有的制度，香港的經濟及社會發展，由港人自行決定。歸結到最關鍵的一點，就是行政長官及立法會全部議員都要由港人以普及和平等的選舉產生。
中共雖接受在大部分問題上容讓港人自行管理，也盡可能保留原有的制度，卻有三大條件。一、香港所享有的權力，必須源自中央，不是來自香港人民，故香港不享有剩餘權力，也沒有人民公投前途的安排。二、中央政府必須保留最後干預的權力，以防萬一，故全國人大常委會有基本法的最後解釋權及只有全國人大才能修改基本法。三、行政長官作為中央政府最高的駐港代理人，必須是中共能信任的人，故行政長官的選舉必須有足夠的保險設施，以防行政長官這職位落入中共不能信任的人手上。這些也是中共對「一國兩制」現時的底線。
雖經歷過1989年的六四事件，及過渡時期中、英政府因政改爭拗而導致沒有了直通車，但務實的港人在不知不覺間仍是接受了這樣的「一國兩制」的安排。中共也以為「一國兩制」及基本法按計劃在香港實施，應不會碰到大問題。但有幾點是中共在之前所預見不到的。
身份認同衝突 一國兩制無法處理
一、在回歸後，港人走出了「借來的地方、借來的時間」的思維，真的把香港視為自己的家，建立起一份更強的香港人身份的自覺意識。這本來是好事，但當港人對中國的身份認同並未像預期般同時建立起來。之後因着不同原因，港人的身份認同與中國的身份認同出現了衝突，那麼矛盾就不是原有的「一國兩制」及基本法可以調和得到了。
港人對政府期望提高
二、隨着這自覺意識增強，港人對特區政府的期望提高了很多。基本法那套政治制度，主要是以殖民地政制為藍本，但在回歸後，卻不能產生相等的管治滿意度。這一方面是由於在立法會內引入更多的民選成分，令行政機關再難用舊的方法就可以主導得到行政與立法關係，令施政碰到不少的阻力。但另一方面是因港人對政府的要求高了，即使過去能過關的做法，回歸後就變成不合格了。
三任特首無法建構社會共識
三、殖民地式的管治制度要能成功，其實很在於管治者是否有能力在社會內以各種方法構建共識。不過，回歸後的三任行政長官，在這方面都做得很差。董建華根本沒有公共管治經驗，以管理私人機構的思維來處理公共管治，自然是不協調。曾蔭權多年的公務經驗，本是最佳人選，但卻因自感未得中央完全信任，故以不作為來保住自己的名位，錯過了大好時機。梁振英就更不要說去構建社會共識了，他的思維令社會矛盾衝突變得日益激烈。
港人爭取民主決心超中共想像
四、港人爭取民主的決心遠超中共的想像，過去港人雖很多都是支持民主的，但不會有太多人願意為爭民主而付上個人代價。但在2017年普選行政長官的爭議中，不少過去不會走上街頭的港人，在「雨傘運動」中也以不同程度參與了佔領行動。香港社會雖仍有不少人是務實、保守和怕亂，導致了社會分裂，但渴望改革的港人，在年輕人和高學歷的組群中是佔了多數。在未來日子要怎樣應對他們的民主抗爭行動，是中共難以在現行的「一國兩制」框架內找到解決方法的。
在回歸的18年，自2003年開始，中共已逐步增加對香港的干預力度，但仍礙於怎也要保留着尊重「一國兩制」的公眾形象，而香港社會內部抗拒干預的力量在不同層面都仍是很大，因此中共要在香港彰顯力量時，或是感到縛手縛腳、事倍功半，或是適得其反、得不償失。
那麼中共可以怎樣做呢？一種想法是要改革「一國兩制」，尤其是經過30年的改革開放，中國國力已大大提升，中共有信心可以進一步加強「一國」主導「兩制」的力度，名正言順地把香港內所有不利於中共的政治力量壓制和清除。這想法主要是認為經過了18年，中央政府那套相當自制的治港之道，被港人看為是理所當然的，故當中央行使一些基本法中的權力去維護她所認為的「一國兩制」底線時，卻在香港碰到很大的反彈，令中央有力難施。
這想法是否中共的主流，仍是難知，但我認為這想法對香港和中國都是極之危險的。對香港來說，那是不言而喻了，因這會嚴重損害港人的自治權利。從中共本身的利益出發，除非她認為國力已強大至可完全漠視國際社會的批評，及準備放棄和平統一的國策，進一步「一國化」，只會在香港內部產生更大的衝突。
從2003年七一大遊行至「雨傘運動」，我們可看到，中共干預香港事務的力度越大，港人反抗的意識只會更強。除非中共預備把內地那一套完全取替香港現存的制度，不然那是沒辦法壓下港人的抗命意識的。其實即使把內地那一套完全搬來香港，也不可能把抗命的意識根除，反會讓更激進的政治力量在香港興起。那只會令中共在香港的問題上泥足深陷，難以自拔。這也必會令中共在國際社會信譽會盡失，中共又是否所希望見到這樣呢？或許中共對自己充滿信心，不怕國際社會制裁，但問題是中共是否需要這樣做呢？
「一國兩制」必須改革
在新的形勢下，「一國兩制」是必須改革，但應是朝向信任港人及尊重港人能真正實現自治的方向走。其實，在回歸早期，港人對中央政府的印象遠較對特區政府為好。反是在中央政府加強了干預，港人對中央政府的信任度才開始轉差。若中央政府能信任港人的選擇，由港人自己選出自己的行政長官和立法會議員，若他們做得不好，就讓港人自行透過民主選舉換人，不介入其中，中央反可置身於香港內部爭議之外，不會因香港內部的問題而令港人對中央產生反感。
以港人務實的思維，即使讓港人直選行政長官和所有立法會議員，當選的人也不可能不懂得要與中央保持良好的關係。只要能重新平衡「一國」與「兩制」的關係，以信任為基礎，放手讓港人實現真正的普選及自治，中共一直所希望的人心回歸才有望達成。一個真心願意回歸的香港，比一個受到多方打壓而勉強回歸的香港，是更符合中國短、中、長期的國家利益的。
只要能重新平衡「一國」與「兩制」的關係，以信任為基礎，放手讓港人實現真正的普選及自治，中共一直所希望的人心回歸才有望達成。
（戴耀廷，香港大學法律系副教授，「讓愛與和平佔領中環」運動發起人之一）
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