歐洲難民危機 觀點 難民潮下的歐盟

陳偉信:默克爾艱難的抉擇

對歐盟領導層而言,難民問題衝擊的不只是國家內部資源分配,更直接影響歐盟作為一個戰後超國家體制的穩定,以及挑戰歐盟成立背後核心價值。


陳偉信:按現時「都柏林框架」的做法,法律上所有難民申請均須由難民首個着陸地的主權國家處理。
攝:Leonhard Foeger/REUTERS
陳偉信:按現時「都柏林框架」的做法,法律上所有難民申請均須由難民首個着陸地的主權國家處理。 攝:Leonhard Foeger/REUTERS

上周德國總理默克爾(Angela Merkel)作了一個足以影響她政治前途的決定︰暫緩執行歐盟就難民政策所訂下「都柏林框架」(Dublin Regulation),重新審視德國境內的敘利亞難民資格申請。

雖然民調顯示有三分之二的受訪者表示願意投放資源及時間協助難民重過新生,但今年首6個月已有173宗針對移民的事件在德國境內發生。而上周二一座政府原打算用於安置難民的校園體育館被人縱火,矛頭直指當地反移民示威者,令人質疑默克爾的決定在社會日漸分化的情況下是否一次「政治自殺」。

筆者無意引申事件會否對2017年德國聯邦議會大選有所影響,但必須承認默克爾確是下了一個艱難的決定。然而,這決定不但引導德國及歐洲社會正視歐盟無可避免的難民潮,也可為歐盟日後改革難民政策開綠燈,解決「都柏林框架」內存在已久的問題。

正視問題根本 難民議題對歐盟的影響

對普遍民眾而言,難民議題涉及國內治安、社福資源分配以及勞工市場的競爭及保障,因此放寬庇護申請難免會引起社會反彈。特別是歐洲整體失業率仍然高企,歐洲經濟前景尚未明朗的情況下要民眾為第三者的生活買單自然難以接受。但站在歐盟及歐洲政府角度,難民問題涉及的是歐洲安全及區內政經資源分配,以及歐盟在國際社會的身份認同等問題。

相對於戰後及冷戰期間歐洲各國願意接收難民及移民以補充勞動力,今天的難民及非法移民問題並不是歐盟及歐洲各國樂見──即使根據統計歐盟內部面對嚴峻的人口老化問題,而新來到的移民有近八成年齡均低於35歲,當中18至34歲佔超過一半。而難民成因在於北非及撒哈拉以南的內亂及饑荒、中東地區政府軍與游擊隊及武裝組織間戰事持續,這均不是現時歐盟單方面可以解決。因此,歐盟及歐洲國家面對的選擇是以懷柔還是強硬的方式處理「必然出現」的難民潮,以及如何分配難民潮對歐盟成員國的影響。

按現時「都柏林框架」的做法,法律上所有難民申請均須由難民首個着陸地(first port of entry)的主權國家處理,而現時難民/非法移民的進入路線主要有三︰由北非西部經地中海到西班牙、北非中部經地中海到西西里島及意大利,以及由中東經土耳其、愛琴海及地中海到希臘及巴爾幹半島諸國。儘管在數字上德國是眾多歐盟成員國中處理最多難民申請個案,但實際上處理難民/非法移民湧入的壓力往往集中數個國家如西班牙、希臘、馬爾他及意大利。更實在的問題是,這些國家處理難民的綜合能力如經濟水平、基礎建設、社會結構等與西歐及北歐諸國有較大差異︰西班牙、意大利及希臘受歐債問題影響早已自顧不暇,小國寡民的馬爾他對難民的態度更有180度轉變,由同情到批評難民影響他們的生活。

資源及所面對壓力的差距早已令歐盟內部出現不同形式的矛盾,例如早前希臘國防部長卡門諾斯(Panos Kammenos)曾揚言假如援助希臘的談判拉倒,雅典政府會對難民及聖戰組織成員發放申根簽證讓他們自由進出歐盟地區;丹麥政府更不惜挑戰歐洲共同市場下人員自由流動規定,關閉邊境以防由意大利及法國進入丹麥的「移民」。是以對歐盟領導層而言,難民問題衝擊的不只是國家內部資源分配,更直接影響歐盟作為一個戰後超國家體制的穩定,以及挑戰歐盟成立背後核心價值。對外方面,數以萬計的難民因湧入歐洲所引發的人道問題,如4月地中海多宗船難造成1200人罹難的慘劇,上周奧地利有71名難民在貨車中離世,滯留希臘難民連基本的收容設備都不足甚至出現人滿之患,以及歐盟成員國針對移民的排外情緒及襲擊,令歐盟逐漸失去國際社會上的道德高地,作為國際社會的規範力量(normative power Europe)的優勢盡失,亦直接影響歐盟處理涉外事務的能力。當歐盟對內不能維繫成員國的向心力,對外不能吸引周邊國家效法其改革路向,歐盟更難說服成員國及歐洲國民歐洲整合是安身立命之所,從而推動其他政策如建立財金聯盟改革。

尋求解決辦法 懷柔比強硬能有效

假如較為富裕的歐盟國家仍將處理難民的壓力放到南歐諸國,或是以強硬政策將難民/非法移民送回南歐國家或原屬國,實為歐盟未來安全埋下炸彈。

即使不以歐盟整合前景為依歸,以懷柔方式處理難民問題亦可能比強硬更為有效。歐洲近年發生的多宗襲擊事件如《查理周刊》事件及哥本哈根槍擊事件,涉事者均是當地合法移民及移民後代。他們背後的動機往往不是因「蒙主感召」發動恐怖主義襲擊,更多是發洩對難以融入社會的不滿,被引誘發動襲擊並成為恐怖主義組織傳訊的犧牲品。這些襲擊固然令歐洲民眾更為排外,但卻忽視問題核心是針對歐洲的恐怖主義襲擊不再是外來輸入而是來自本土,因此將難民湧入視為歐洲潛在的恐怖襲擊來源似乎是本末倒置的做法。

反之假如較為富裕的歐盟國家仍將處理難民的壓力放到南歐諸國,或是以強硬政策將難民/非法移民送回南歐國家或原屬國,實為歐盟未來安全埋下炸彈。畢竟將難民安置在生活環境甚差的集中營,以及為他們日後融入社會設限,不會令他們選擇重回原屬國,反而在面對生活及心理打擊的情況下更容易產生片面偏激的情緒,繼而引發不必要的衝突及社會矛盾。而當在歐洲社會內的合法移民望到同鄉及相同宗教的弟兄受盡苦難,再回想自身難以融合社會的個人經歷,亦難保不會產生其他偏激行為或被恐怖主義組織招攬入伍。

歐盟執委會5月提出的改革歐洲移民政策框架(A European Agenda on Migration)中提及處理歐洲合法及非法移民的三個大方向,當中除建立庇護政策(Common Asylum Policy)統一甄別程序及準則及難民安置基準,視的是在同樣的文件下如何改善合法移民的融入問題亦是歐盟領袖所考慮的問題,而這更涉及難民入籍後的安置問題及支援政策。事實上,歐盟自2010年起已希望改革移民及難民處理政策,提出希望成員國共同分擔難民安置及支援責任,惟報告的分析亦指成員國欠缺誘因同意並執行政策。姑勿論默克爾暫緩執行「都柏林框架」是因着被巴勒斯坦難民女孩的眼淚所感動,還是希望修補在與希臘談判的鐵娘子形象並期望借難民政策領導歐洲,她的決定將製造道德壓力影響其他西歐及北歐國家,從而為歐盟邁向一個更完善的「自由、安全及公義之地」(Area of Freedom, Security and Justice)踏出重要一步。

(陳偉信,香港中文大學社會科學院講師)

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