觀點 一國兩制

林朝暉、吳舒景:中央治港之「法」

基本法是上一代中港兩地長期協商和互信的成果,不應視之為擺設。


2014年6月27日,數百名法律界人士身穿黑衣靜默遊行至終審法院,促中央收回「一國兩制白皮書」。
攝: :Lam Yik Fei/GETTY
2014年6月27日,數百名法律界人士身穿黑衣靜默遊行至終審法院,促中央收回「一國兩制白皮書」。 攝: :Lam Yik Fei/GETTY

上文談及到「一國兩制」的原型及《基本法》的憲制思路,實為一種顧全大局的做法。因此回歸以來,中央在香港政策制訂上自我謙抑的角色被視為約定俗成。而對於不少泛民支持者而言,中央的被動角色更是理所當然。平心而論,儘管2003年七一大遊行促使中央重新調整治港方略,但實際上中央在港仍然沒有直接制訂政策的權力和機會。

基本法白紙黑字寫明中央和特區的互動準則,具體「抓手」(近年來流行於普通話的俗語,在本文的語境中意謂「管治工具」)實為有限。筆者認為,目前中央治港有三大「抓手」:基本法、行政長官和中聯辦。前兩者是基本法中明文規定的;而雖然我們無法在基本法字裏行間尋覓到第三大「抓手」中聯辦的身影,但中聯辦的實際影響力已難以避談。礙於篇幅所限,行政長官和中聯辦角色我們將在下兩篇再作討論。

亡羊補牢中的關係觀

基本法是中國對香港行使主權的依據,它維持了香港生活方式、經濟及政治制度的獨立性,訂明中央與香港的權利與義務,明確「一國兩制,高度自治」的管治方針。然而,從基本法背後的憲制設計的原型來看,法律框架着墨兩制差異多於一國。於基本法醞釀的階段,中央為了向世界說明中央回收香港的決心,以及穩定香港人回歸的信心,當時草擬委員會成員有意或無意將基本法的重心放在「兩制」的討論上,致使大部分條文均強調原有制度保持不變,對香港在中國的版圖中所處的位置和角色卻未有述及。中央與香港的關係只是寥寥數條,而香港與中國其他地方政府的關係更是含糊不清。筆者認為,這些內容的空白是國家缺少「一國兩制」這種創新政體的實踐經驗所致的。

我們翻查不同的中英香港前途談判、特區政府籌組的歷史文獻和回憶錄中可見,當時英國當局對香港土地、財政儲備問題往往喋喋不休,卻極少談及憲制及政制發展進程等政治構想。這間接使中方誤會英國只在意在港的經濟利益及財政問題,結果在基本法經濟和財政一章巨細無遺,而對英國當局和香港本地對回歸後憲制建議內容照單全收,未有充分評估這些政制設計將帶來的後果。

回歸以來,香港管治問題四起,中央如夢初醒。中央意識到,要有效管治香港,令人心回歸,僅靠維護上世紀定稿的基本法、保持「兩制」的政治底線或確保首長人選治標不治本,皆因現有的一國兩制還存在諸多未能述及的漏洞。有見及此,2003年後,中央政府多次重申中央依法享有的「剩餘權力」、「特首實質任命權」、「人大最高決定不能撼動」的主張,這些行動背後的動機,實為回溯(reclaim)基本法中未能明晰的中央與特區關係。

道不盡的「法」外之意

現有的基本法未能窮盡的中央與特區關係。首先,高度自治的含義未能道清。基本法17條中規定全國人大常委會有權對立法會通過的法案發還重審,這項規定體現了國家最高法定機構對特區行使的終極權力。然而,究竟中央可在特首與立法會相持不下時行使其終極權力從中調停、仲裁,還是中央透過該權力向香港地方議會傳達國家意志?背後牽涉的是香港「高度」自治程度,這兩者相去甚遠。前者表明香港是在整個國家體系中幾近「完全」自治,而後者則說明香港是單一制國家中享有較大行政、立法權力的地方政府。然而,由於這項權力在回歸以來從未被使用,我們也無法驗證上述兩項假設。

其次,人大常委會和特區司法機關之間的關係也是模糊的。歷次人大釋法事件中,雖然每每引起香港社會對司法獨立的關注,但無可否認,全國人大常委會對基本法的解釋權是明文規定的,其解釋範圍絕不偏離原文。香港雖然有別於其他內地省、市、自治區享有終審權,但是對於特區政府執行全國人大常委會或中央政府所作出的法案和決定時,又是否擁有審議和駁回的權力呢?最近學聯常委梁麗幗對政改一事訴諸法庭,其弦外之音,確實值得反思。

實際上,基本法中把終審權下放予地方政府的做法是全球罕聞的。相比港英年代的香港,殖民地當局並不享有終審權力。當時殖民地的終審案件是直達由政府內閣把持的英國倫敦樞密院司法委員會,而並非享有司法獨立的英國最高法院。這種司法上訴安排,與港英行政機關從屬於英國當局相適應。但是,在「一國兩制」中央與地方行政權力有從屬關係的情況下,既要讓香港司法機關保持獨立性、享有最終仲裁權,又要兼顧國家制度。要為這種制度自圓其說,談何容易?

再者,基本法中雖訂明了兩地權利和義務,但落實路徑依然缺失。基本法45條中規定行政長官及立法會最終會達至普選目標;23條訂明香港「應」自行為國家安全立法。由於責任明確,自然無可抵賴。

中央原來的構想中,特區就23條立法是落實普選的前提。但出於穩定香港政治的考慮,卻選擇了普選方案先於23條成功立法出台。但是,兩個方案先後遭到否決,這引申出我們無可迴避的問題:倘若普選、國安法立法未能取得雙方共識而被拉倒,由誰負上政治責任?後續應有什麼修補機制?重啟立法又該有什麼途徑?以上種種,均是基本法未能窮盡的「法」外之意。

縫補制度空隙,為未來遠航

為了尊重高度自治,中央過去選擇了作繭自縛,不少法定權力形同虛設。不過,隨回歸後香港社會多次迴響,遂令中央改變態度。儼然,如今中港兩地的官民互信已陷入回歸以來的低谷。

理性討論是以充分理解為前提。基本法是上一代中港兩地長期協商和互信的成果,不應視之為擺設。若未能正確理解基本法背後的用意,而僅僅為了在法律的字裏行間中爭奪話語權,貿然提出修法的要求,甚至否定其價值,只會破壞雙方長年累月積累的信任。

毋須贅言,中央與特區之間的關係仍存在制度空隙,亟需填補。因此,筆者大膽倡議,中央與香港各界,包括政界、學術圈乃至民間,共同搭建一個國家框架底下制度化、恆常性的政治協商平台,主動挑起「一國兩制」發展的擔子,以相互尊重、理性討論為原則,替代喧囂,向着建設性的目標,共商國是,為兩地「50年不變」後的遠景揚帆起航。

(中央政府的治港方略系列四之二)

(筆者林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長;吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員)

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