评论｜林朝晖、吴舒景：中央治港之“法”

上文谈及到“一国两制”的原型及《基本法》的宪制思路，实为一种顾全大局的做法。因此回归以来，中央在香港政策制订上自我谦抑的角色被视为约定俗成。而对于不少泛民支持者而言，中央的被动角色更是理所当然。平心而论，尽管2003年七一大游行促使中央重新调整治港方略，但实际上中央在港仍然没有直接制订政策的权力和机会。

基本法白纸黑字写明中央和特区的互动准则，具体“抓手”（近年来流行于普通话的俗语，在本文的语境中意谓“管治工具”）实为有限。笔者认为，目前中央治港有三大“抓手”：基本法、行政长官和中联办。前两者是基本法中明文规定的；而虽然我们无法在基本法字里行间寻觅到第三大“抓手”中联办的身影，但中联办的实际影响力已难以避谈。碍于篇幅所限，行政长官和中联办角色我们将在下两篇再作讨论。

亡羊补牢中的关系观

基本法是中国对香港行使主权的依据，它维持了香港生活方式、经济及政治制度的独立性，订明中央与香港的权利与义务，明确“一国两制，高度自治”的管治方针。然而，从基本法背后的宪制设计的原型来看，法律框架着墨两制差异多于一国。于基本法酝酿的阶段，中央为了向世界说明中央回收香港的决心，以及稳定香港人回归的信心，当时草拟委员会成员有意或无意将基本法的重心放在“两制”的讨论上，致使大部分条文均强调原有制度保持不变，对香港在中国的版图中所处的位置和角色却未有述及。中央与香港的关系只是寥寥数条，而香港与中国其他地方政府的关系更是含糊不清。笔者认为，这些内容的空白是国家缺少“一国两制”这种创新政体的实践经验所致的。

我们翻查不同的中英香港前途谈判、特区政府筹组的历史文献和回忆录中可见，当时英国当局对香港土地、财政储备问题往往喋喋不休，却极少谈及宪制及政制发展进程等政治构想。这间接使中方误会英国只在意在港的经济利益及财政问题，结果在基本法经济和财政一章巨细无遗，而对英国当局和香港本地对回归后宪制建议内容照单全收，未有充分评估这些政制设计将带来的后果。

回归以来，香港管治问题四起，中央如梦初醒。中央意识到，要有效管治香港，令人心回归，仅靠维护上世纪定稿的基本法、保持“两制”的政治底线或确保首长人选治标不治本，皆因现有的一国两制还存在诸多未能述及的漏洞。有见及此，2003年后，中央政府多次重申中央依法享有的“剩余权力”、“特首实质任命权”、“人大最高决定不能撼动”的主张，这些行动背后的动机，实为回溯（reclaim）基本法中未能明晰的中央与特区关系。

道不尽的“法”外之意

现有的基本法未能穷尽的中央与特区关系。首先，高度自治的含义未能道清。基本法17条中规定全国人大常委会有权对立法会通过的法案发还重审，这项规定体现了国家最高法定机构对特区行使的终极权力。然而，究竟中央可在特首与立法会相持不下时行使其终极权力从中调停、仲裁，还是中央透过该权力向香港地方议会传达国家意志？背后牵涉的是香港“高度”自治程度，这两者相去甚远。前者表明香港是在整个国家体系中几近“完全”自治，而后者则说明香港是单一制国家中享有较大行政、立法权力的地方政府。然而，由于这项权力在回归以来从未被使用，我们也无法验证上述两项假设。

其次，人大常委会和特区司法机关之间的关系也是模糊的。历次人大释法事件中，虽然每每引起香港社会对司法独立的关注，但无可否认，全国人大常委会对基本法的解释权是明文规定的，其解释范围绝不偏离原文。香港虽然有别于其他内地省、市、自治区享有终审权，但是对于特区政府执行全国人大常委会或中央政府所作出的法案和决定时，又是否拥有审议和驳回的权力呢？最近学联常委梁丽帼对政改一事诉诸法庭，其弦外之音，确实值得反思。

实际上，基本法中把终审权下放予地方政府的做法是全球罕闻的。相比港英年代的香港，殖民地当局并不享有终审权力。当时殖民地的终审案件是直达由政府内阁把持的英国伦敦枢密院司法委员会，而并非享有司法独立的英国最高法院。这种司法上诉安排，与港英行政机关从属于英国当局相适应。但是，在“一国两制”中央与地方行政权力有从属关系的情况下，既要让香港司法机关保持独立性、享有最终仲裁权，又要兼顾国家制度。要为这种制度自圆其说，谈何容易？

再者，基本法中虽订明了两地权利和义务，但落实路径依然缺失。基本法45条中规定行政长官及立法会最终会达至普选目标；23条订明香港“应”自行为国家安全立法。由于责任明确，自然无可抵赖。

中央原来的构想中，特区就23条立法是落实普选的前提。但出于稳定香港政治的考虑，却选择了普选方案先于23条成功立法出台。但是，两个方案先后遭到否决，这引申出我们无可回避的问题：倘若普选、国安法立法未能取得双方共识而被拉倒，由谁负上政治责任？后续应有什么修补机制？重启立法又该有什么途径？以上种种，均是基本法未能穷尽的“法”外之意。

缝补制度空隙，为未来远航

为了尊重高度自治，中央过去选择了作茧自缚，不少法定权力形同虚设。不过，随回归后香港社会多次回响，遂令中央改变态度。俨然，如今中港两地的官民互信已陷入回归以来的低谷。

理性讨论是以充分理解为前提。基本法是上一代中港两地长期协商和互信的成果，不应视之为摆设。若未能正确理解基本法背后的用意，而仅仅为了在法律的字里行间中争夺话语权，贸然提出修法的要求，甚至否定其价值，只会破坏双方长年累月积累的信任。

毋须赘言，中央与特区之间的关系仍存在制度空隙，亟需填补。因此，笔者大胆倡议，中央与香港各界，包括政界、学术圈乃至民间，共同搭建一个国家框架底下制度化、恒常性的政治协商平台，主动挑起“一国两制”发展的担子，以相互尊重、理性讨论为原则，替代喧嚣，向着建设性的目标，共商国是，为两地“50年不变”后的远景扬帆起航。

（中央政府的治港方略系列四之二）

（笔者林朝晖是北京港澳学人研究中心研究员、前学联副秘书长；吴舒景是北京港澳学人研究中心研究员）