觀點 區選30年

馬嶽:從居民運動到社區福利主義

馬嶽教授帶我們回顧30年來區議會選舉的發展軌道。


馬嶽:踏入1990年代,立法局開放直選和各政治力量的政黨化,區議會選舉也開始政黨化。 攝:AFP

區議會的成立,一般相信是港督麥理浩在1979年到北京見過鄧小平後,確知中國收回香港主權的決心,於是開始部署在香港推行局部的民主化。1981年推出的地方行政綠皮書,將原有的諮詢系統例如分區委員會制度和吸納地區居民組織領袖制度化,成立有選舉成分的地區諮詢組織。

80年代民主發展實驗室

這個背景對理解早期區議會的生態非常重要。首先,港英政府從來都強調區議會只是諮詢組織,是原有諮詢制度的延伸,而不是有實權的地方議會,九七後依然如是。第二,地區街坊保守勢力當年與港府關係良好,覺得這新增的「議員」名銜和權位是為自己而設,他們遂成為1980年代主要競逐力量。第三,由於1982年第一屆區議會的選舉權擴大至所有21歲以上的香港居民,雖然第一屆(1982)只有三分之一議席為民選(三分之一為官守,三分之一為委任),但在立法機關未有普選議席前,區議會選舉被視為民主發展的實驗室。

當年較「進步」的壓力團體社運分子,初期對參選頗多猶豫。社運界的主要疑忌是區議會民選成分甚少而沒有實際權力,懷疑這只是港英政府「行政吸納政治」的手段。馮檢基談及他1983年參選市政局時,不少壓力團體領袖都反對參選,理由是害怕被行政吸納。

但李植悅和馮檢基兩人在深水埗參選和當選後確立的選舉模式,對當年從事社運、支持民主,希望透過政治參與改革香港社會的年輕一代有很大啟發。李、馮二人都嘗試透過選舉動員地區居民,發掘社區問題,在地區和居民商議將政策建議寫入政綱,在當選後透過議員地位改善民生。行動上,他們結合了壓力團體的方式(例如發動居民遊行請願爭取、以新聞發布和媒介事件影響輿論),議會內以議員身份爭取(例如約見官員和在議會內施壓),和成立議員辦事處成為協調社區活動的中心。議員辦事處和議員津貼,更成為下一階段發展社會運動和民主運動的重要資源,參政團體可以藉此建立據點和聘請全職職員,成為推動工作的主要力量,議員助理亦成為培訓年輕參政者的重要階梯。

80年代的區議會選舉,因此是當年社會運動和民主運動重要的「位置之戰」。1985年的區議會選舉,引來大量年輕有志從政的專業人士和壓力團體代表參選。當年民主派結合居民運動和議會路線的實踐,對手主要是地區傳統的居民領袖和街坊保守勢力。這些領袖通常和政府關係較好,有良好地區人脈,但民主派候選人一般較年輕、學歷較高、有專業背景、競選手法較現代化和切中民間訴求,在80年代普遍佔優,奠下了地區選舉參政的模式,延續至今。本地左派組織(所謂「土共」組織)在1991年前一直沒有積極參與地區選舉,並非民主派團體的主要對頭。

90年代區選政黨化全職化

踏入1990年代,立法局開放直選和各政治力量的政黨化,區議會選舉也開始政黨化。隨着親中政團全面投入選舉和民主派爭逐,而區議會的議席又影響高級別的立法會選舉的戰績,區議會選舉的性質開始變化,變成政黨搶奪資源和此消彼長的陣地爭奪戰。各政團開始派出全職的黨幹,有計劃的搶奪地區陣地,政黨的區議員成為更大規模選舉(如立法局選舉)的「樁腳」。選舉的邏輯(勝選重於一切)開始凌駕80年代社運的考慮。

全職議員比例增加,可以在地域極狹小的選區範圍內,巨細無遺的為居民處理地區問題、回應投訴,以及舉辦各種活動和進佔居民組織來耕耘人脈。區議會每選區平均只得17000人口,約8000多選民,四成投票率下很多時一千多票便可以勝選。在選區極小的情況下,人脈和中介組織變得非常重要,而全港性政策和政綱在區議會選舉的重要性慢慢減退。選民也慢慢了解到區議員並無實權,區議員能否提供實質服務和福利,成為投票的重票準則。

03年七一遊行和其後區議會民建聯大敗,令中央調整對港政策。中聯辦加強對香港選舉的干預和對建制力量的協調,中央亦調撥大量資源予香港的建制政黨、群眾組織和地區團體,民主派在地區選舉從此陷入劣勢。

2003年的區議會選舉,是近年區選的分水嶺。表面看來,該屆選舉民主派(尤以民主黨)大勝,原因是03年七一遊行和反對國家安全立法後,不少選民在11月的區議會選舉中出來投票,「懲罰」大力支持國家安全立法的民建聯,令後者慘敗。十多年後回看,03年區選可能是最後一次有較多選民以政治標準投票。更重要的是:03年七一遊行和其後區議會民建聯大敗,令中央調整對港政策。中聯辦加強對香港選舉的干預和對建制力量的協調,中央亦調撥大量資源予香港的建制政黨、群眾組織和地區團體,民主派在地區選舉從此陷入劣勢。

07年後「社區福利主義」成主流

2003年後,本來資源已佔優的建制政黨和團體獲發大量資源以建立和拓展地區網絡。政黨和各類群眾組織透過優厚的資源,在地區層面舉辦大量活動和成立組織來建立地區基礎,在地區上分發小恩小惠(即民主派人士經常謔稱的「蛇齋餅糉」),加上政府行政資源的配合,中聯辦居中協調和攏絡收編各類非民主派團體和人士,以孤立民主派力量。在大量資源投入選戰的情況下,2007年區議會選舉建制派大舉收復失地,令民主派的地方據點大幅減少。

2007年建制派大勝後,這種「社區福利主義」的選舉模式成為主流。2011年區議會選舉,民主派希望令選舉政治化,選舉期間宣傳選出來的區議員可以間接選「超級區議會」的功能議席,但結果並不理想,建制派獲得理想戰果,令民主派的陣地進一步萎縮。兩屆區議會中建制派的理想成績,是2008和2012兩屆立法會選舉,建制派票源有可觀增長的重要原因。

今年的第10次區議會選舉,對民主派來說已經是存亡之戰,是能夠保住多少陣地的關鍵一役。這當然也是雨傘運動後第一次正式選舉,有多少選民會因政治因素而多投民主派,將是此戰民主派能保住多少議席的重要關鍵。

(馬嶽,香港中文大學政治與行政學系副教授,研究選舉及民主發展)

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