区议会的成立，一般相信是港督麦理浩在1979年到北京见过邓小平后，确知中国收回香港主权的决心，于是开始部署在香港推行局部的民主化。1981年推出的地方行政绿皮书，将原有的谘询系统例如分区委员会制度和吸纳地区居民组织领袖制度化，成立有选举成分的地区谘询组织。
80年代民主发展实验室
这个背景对理解早期区议会的生态非常重要。首先，港英政府从来都强调区议会只是谘询组织，是原有谘询制度的延伸，而不是有实权的地方议会，九七后依然如是。第二，地区街坊保守势力当年与港府关系良好，觉得这新增的“议员”名衔和权位是为自己而设，他们遂成为1980年代主要竞逐力量。第三，由于1982年第一届区议会的选举权扩大至所有21岁以上的香港居民，虽然第一届（1982）只有三分之一议席为民选（三分之一为官守，三分之一为委任），但在立法机关未有普选议席前，区议会选举被视为民主发展的实验室。
当年较“进步”的压力团体社运分子，初期对参选颇多犹豫。社运界的主要疑忌是区议会民选成分甚少而没有实际权力，怀疑这只是港英政府“行政吸纳政治”的手段。冯检基谈及他1983年参选市政局时，不少压力团体领袖都反对参选，理由是害怕被行政吸纳。
但李植悦和冯检基两人在深水埗参选和当选后确立的选举模式，对当年从事社运、支持民主，希望透过政治参与改革香港社会的年轻一代有很大启发。李、冯二人都尝试透过选举动员地区居民，发掘社区问题，在地区和居民商议将政策建议写入政纲，在当选后透过议员地位改善民生。行动上，他们结合了压力团体的方式（例如发动居民游行请愿争取、以新闻发布和媒介事件影响舆论），议会内以议员身份争取（例如约见官员和在议会内施压），和成立议员办事处成为协调社区活动的中心。议员办事处和议员津贴，更成为下一阶段发展社会运动和民主运动的重要资源，参政团体可以借此建立据点和聘请全职职员，成为推动工作的主要力量，议员助理亦成为培训年轻参政者的重要阶梯。
80年代的区议会选举，因此是当年社会运动和民主运动重要的“位置之战”。1985年的区议会选举，引来大量年轻有志从政的专业人士和压力团体代表参选。当年民主派结合居民运动和议会路线的实践，对手主要是地区传统的居民领袖和街坊保守势力。这些领袖通常和政府关系较好，有良好地区人脉，但民主派候选人一般较年轻、学历较高、有专业背景、竞选手法较现代化和切中民间诉求，在80年代普遍占优，奠下了地区选举参政的模式，延续至今。本地左派组织（所谓“土共”组织）在1991年前一直没有积极参与地区选举，并非民主派团体的主要对头。
90年代区选政党化全职化
踏入1990年代，立法局开放直选和各政治力量的政党化，区议会选举也开始政党化。随着亲中政团全面投入选举和民主派争逐，而区议会的议席又影响高级别的立法会选举的战绩，区议会选举的性质开始变化，变成政党抢夺资源和此消彼长的阵地争夺战。各政团开始派出全职的党干，有计划的抢夺地区阵地，政党的区议员成为更大规模选举（如立法局选举）的“桩脚”。选举的逻辑（胜选重于一切）开始凌驾80年代社运的考虑。
全职议员比例增加，可以在地域极狭小的选区范围内，巨细无遗的为居民处理地区问题、回应投诉，以及举办各种活动和进占居民组织来耕耘人脉。区议会每选区平均只得17000人口，约8000多选民，四成投票率下很多时一千多票便可以胜选。在选区极小的情况下，人脉和中介组织变得非常重要，而全港性政策和政纲在区议会选举的重要性慢慢减退。选民也慢慢了解到区议员并无实权，区议员能否提供实质服务和福利，成为投票的重票准则。
03年七一游行和其后区议会民建联大败，令中央调整对港政策。中联办加强对香港选举的干预和对建制力量的协调，中央亦调拨大量资源予香港的建制政党、群众组织和地区团体，民主派在地区选举从此陷入劣势。
2003年的区议会选举，是近年区选的分水岭。表面看来，该届选举民主派（尤以民主党）大胜，原因是03年七一游行和反对国家安全立法后，不少选民在11月的区议会选举中出来投票，“惩罚”大力支持国家安全立法的民建联，令后者惨败。十多年后回看，03年区选可能是最后一次有较多选民以政治标准投票。更重要的是：03年七一游行和其后区议会民建联大败，令中央调整对港政策。中联办加强对香港选举的干预和对建制力量的协调，中央亦调拨大量资源予香港的建制政党、群众组织和地区团体，民主派在地区选举从此陷入劣势。
07年后“社区福利主义”成主流
2003年后，本来资源已占优的建制政党和团体获发大量资源以建立和拓展地区网络。政党和各类群众组织透过优厚的资源，在地区层面举办大量活动和成立组织来建立地区基础，在地区上分发小恩小惠（即民主派人士经常谑称的“蛇斋饼糉”），加上政府行政资源的配合，中联办居中协调和拢络收编各类非民主派团体和人士，以孤立民主派力量。在大量资源投入选战的情况下，2007年区议会选举建制派大举收复失地，令民主派的地方据点大幅减少。
2007年建制派大胜后，这种“社区福利主义”的选举模式成为主流。2011年区议会选举，民主派希望令选举政治化，选举期间宣传选出来的区议员可以间接选“超级区议会”的功能议席，但结果并不理想，建制派获得理想战果，令民主派的阵地进一步萎缩。两届区议会中建制派的理想成绩，是2008和2012两届立法会选举，建制派票源有可观增长的重要原因。
今年的第10次区议会选举，对民主派来说已经是存亡之战，是能够保住多少阵地的关键一役。这当然也是雨伞运动后第一次正式选举，有多少选民会因政治因素而多投民主派，将是此战民主派能保住多少议席的重要关键。
（马嶽，香港中文大学政治与行政学系副教授，研究选举及民主发展）
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