觀點 民主發展前路

關信基:為香港民主發展把脈(一)

兩地政府誤會一國兩制是既有的特定事物,不把它看成是一個有待中港共同建構,而不斷發展的過程。


關信基:香港在殖民地時代屬於英國,回歸後是中國,民主與否,都不能自決。圖為1997年7月1日,香港結束156年的英國殖民統治,主權回交中國。
攝:Kimimasa Mayama/REUTERS
關信基:香港在殖民地時代屬於英國,回歸後是中國,民主與否,都不能自決。圖為1997年7月1日,香港結束156年的英國殖民統治,主權回交中國。 攝:Kimimasa Mayama/REUTERS

2015年6月18日,香港立法會否決了政府的2017年特別行政區行政長官(簡稱特首)選舉辦法草案。它賦予選民一人一票選舉特首,但候選人要先經過提名委員會的篩選。有人說,這是機不可失,應先擁抱,後改善。民主黨派則認為方案不合理地限制了提名權和參選權,不值得支持。方案的否決表示來屆的特首將按舊辦法產生,新的改革機會遙遙無期。民主發展還有出路嗎?

政體變遷──無論改革、革命或兩者兼備──結果都難以預知。正如法國大革命推翻了封建政權,卻未能建立民主,還得經歷恐怖統治和拿破崙稱帝。折騰幾十年後,大家不得不認定法國民主無望,皆因中央集權的傳統、愚忠的軍隊和保守的天主教文化都不可動搖。豈料普法戰爭拿破崙被打敗後,法國瞬即建立了民主的第三共和,直至第一次世界大戰爆發。香港回歸後,立法會的選舉辦法改為比例代表制,目的在防止民主黨壯大。當時誰都沒想到,其結果是小型政黨的保護傘。

影響政體發展的因素有系統性和非系統性(偶發性)兩類。偶發性因素,比方最高領袖的意外身亡,難以預料。系統性因素,無論是結構或人(能動者,見),則較易估算。香港的命運也難逃避這些因素的影響,出路也得考量它們。

香港經歷過兩次偶發性因素。第二次世界大戰末,美國總統羅斯福有意要英國把香港交還給蔣介石。他的逝世使香港恢復了殖民地地位。否則,香港會被解放,成為大陸的一個普通城市。中英就香港前途談判期間,香港人提出許多方案。香港大學學生會去信趙紫陽總理表達「民主回歸」的主張。總理於1984年5月22日親筆回函讚揚同學們的意願,並說將來特區實行「民主化的政治制度,即你們所說的『民主治港』」。如果沒有六四事件,趙紫陽不必下台,香港的民主發展可能不一樣。

「中國因素」兩個含義

系統性因素對香港民主的影響以結構為主,「能動者(agency)」次之。香港的政治地位和「中國因素」是首要的結構性障礙。前者顯而易見。香港在殖民地時代屬於英國,回歸後是中國,民主與否,都不能自決。「中國因素」則含義有二。

第一是在殖民地時代的間接性作用。例如,二戰後英國考慮讓香港發展代議政制。這個「楊格計劃」因中國內戰的變局而擱置。1958年英國試探中國對香港發展代議政制的態度。周恩來回覆說,北京視任何讓香港自治的舉措為「非常不友好的行為」。這些過去的民主化外來動力被「中國因素」卡住了。現在,這些外力因為「大國崛起」已巨變。今年政改投票前夕,外國使節反過來游說立法會的泛民議員投票支持政府提出的保守方案。香港民主化的外在環境面貌全非矣。

中國因素含義之二是中國的黨國體制是叛逆民主的(簡稱為「逆民主黨國體制」),因而妨礙香港的民主發展。上面談到香港因為從屬地位而不能享有民主,但歷來卻有非民主的中央政府讓地方先行民主之例。中國為何不同?中國的政體核心是共產黨領導,這是獨佔性、制度化的和不容挑戰的。黨對統治權的危機意識卻居高不下。這種包含意識形態、規章、組織和政治實踐的體制跟民主理念及實踐是南轅北轍的。民主最起碼的遊戲規則是讓公平而普及的選舉去產生執政黨,因此,政黨輪替是民主政治的常態。在我國卻是天方夜譚。當然,農村已實行一人一票的選舉多時。甚至可以「海選」,提名權和參選權都向村民開放了。那麽,為什麽香港卻不可以?因為共產黨縱然失去部分農村的領導權沒甚大不了。香港是一個國際性城市卻不容有失。何況2003年七一大遊行改變了中央的對港政策,而中國「大國崛起」下的美國「圍堵連橫」使香港成為國家安全的前哨。這一切都加強了中央對香港的風險管理和外國勢力滲透的戒心。難怪近年中央把香港事務提升到「主權」和「國家安全」的高度。這是一個比以往更壞的新趨勢。所以,政改只能開放普及的投票權,提名權和參選權仍得精心操控。

此外,一國兩制和《基本法》是另一套結構性因素,其作用好壞參半。首先,一國兩制作為價值系統範式是正面的,它突破了封建大一統思維,開拓了統一與差異共存的遠景。問題是一國兩制範式中有關差異的保證只包括資本主義制度和生活方式。為了保障資本家的利益,一國兩制在實踐時透過功能組別讓他們在議會裏擁有不相稱的權勢,從而不利民主的發展。

一國兩制的疏漏

兩地政府誤會一國兩制是既有的特定事物,不把它看成是一個有待中港共同建構,而不斷發展的過程。

一國兩制的一些疏漏是負面的。首先,50年不變的承諾使一國兩制變成權宜之計,只為了保證回歸平穩。兩地政府誤會一國兩制是既有的特定事物,不把它看成是一個有待中港共同建構,而不斷發展的過程。它們也沒有及早考量兩制相遇時因彼此的差異可能滋生的問題,遑論前瞻地作出兩制既融和也不失原有特色的策略和措施。難怪中央對一國兩制的論述前後矛盾──回歸早期強調兩制差異,近年來卻獨尊一國。權宜之計和「一國與兩制失衡」的新趨勢是香港政制發展的毒藥。

對!基本法規定了最終實現普選的目標。不過,它那些原則性規定在實踐時經過「逆民主黨國體制」的解釋讓香港人大為失望。而香港人根據有關條文提出的普選建議都被駁斥為違反基本法。這矛盾的根源來自雙方在歷史背景的、生活經驗的、思維方式的、行政傳統的、法律體系的和核心價值取向的差異。法理上說,基本法雖基於國家憲法,但也容納了香港法律和國際法。然而解釋權卻在人大常委會,常委屬下的基本法委員會只有卑微的諮詢角色。整套制度設計不可能客觀地、公允地仲裁兩地因法律文化、原則(包括解釋原則)和制度的差異所引起的憲法衝突。

註:結構與能動者的辯論是社會科學老話題。像「人定勝天」還是「天命難違」之辯。

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