支聯會拒交資料案判4.5個月——鄒幸彤︰我們用行動給出一個非常簡單的回答

支聯會——為支援1989年中國六四民主運動而成立的「香港市民支援愛國民主運動聯合會」——在2021年8月收到一封國安警察的信，懷疑他們是「外國代理人」，要求他們交出30多年來的組織、人事、財務、對外聯繫等資料來協助調查。

至限期屆滿前的9月7日，當時尚未繫獄的5名支聯會常委拒絕交出資料，並向警方指出他們並非外國代理人，希望警方首先說明懷疑和索取資料的基礎。翌日，前副主席鄒幸彤及4名常委徐漢光、鄧岳君、梁錦威、陳多偉全部被捕，其後被落案起訴「不遵從指令」，違反港區國安法43條實施細則附表5（以下簡稱附表5）的規定。

同時，鄒幸彤和時任支聯會主席李卓人、副主席何俊仁、以及支聯會本身，另被控國安法下的「煽動顛覆國家政權罪」；警方亦隨即大舉搜查支聯會的六四紀念館和貨倉。9月25日，支聯會決議解散，終年32歲。

一年半之後，「不遵從指令提交資料」案在香港司法體系最低級的裁判法院審結，主審裁判官裁定警方和控方都毋須對「支聯會是否確是外國代理人」作出證明，只要支聯會拒絕交資料，就是罪成。

裁判官肯定國安誠信，反指鄒幸彤無的放矢

這是首宗挑戰港區國安法43條實施細則附表5下、警方向外國（包括台灣）代理人索取資料的權力的案件。

辯方律師指出，警方和控方若毋須證明收信人確實是「外國代理人」的話，這樣的信件就可以好像空白標籤一樣，隨當局心意貼在任何人身上，收信人也難以證明自己並非「外國代理人」來作為不遵從警方指令的理由。

在審訊中，控方對警方的證據和報告申請使用「公眾利益豁免」（Public interest immunity），檢控證據文件被大片塗黑，指涉的人物和組織都用代號代替。主審法官也不知道被遮蓋的資料是什麼，於是把有否違反披露限制的權力交給作為控方證人的國安警察。辯方在盤問中屢屢得到國安警「我選擇不回答」的答案，即便多次直斥情況「荒誕」，答案也無改善。

主審案件的國安法指定裁判官羅德泉在判詞中，全面肯定控方第一證人、國安警司洪毅的誠信，指他在面對鄒幸彤「馬拉松式盤問」時並無動搖，反指鄒幸彤對國安通知和整個檢控的批評是無的放矢。

羅德官認為，國安是頭等大事，雖然做外國代理人本身並非違法，但香港沒有代理人登記或者清單制度，警方每一個針對外國代理人的調查都要從零開始，而與實施細則中其他資料索取令不同，附表5並不要求法庭審查警方的通知，因此警方要滿足的「合理理由相信」門檻相對較低。

針對支聯會收到的通知，羅德泉認為，國安是流動的概念，警方要求國安法實施前、乃至到支聯會1989年成立起的資料，都屬合理，「並非大包圍釣魚，而是⋯非常節制和自抑」。羅亦不接受鄒幸彤所指、警方的通知對支聯會構成壓迫，「因為被告人根本沒有交出任何資料」。

在3月11日上午進行的陳情中，鄒幸彤直接向法官羅德泉指出，「閣下，你清楚知道，事實上支聯會並非外國代理人，在這場一年多的審訊中，也沒有任何證據顯示我們是」，「這份通知和侮辱性的外國代理人通知，實際上是政府在跟我說——屈膝下跪、出賣朋友、背叛你的追求，接受一個絕對的權力可以知道一切、宰制一切，如此你就能得到平和的生活——但我們用自己的行動給出一個非常簡單的回答：絕不！」

羅德泉多次打斷鄒幸彤陳情，指陳情是「純粹法律程序」，要求鄒幸彤「只講法律上與陳情有關的東西」。鄒幸彤反駁，「此案從一份將支聯會定為外國代理人的通知開始，整個行動就是政治的，而對於已發生的事唯一誠實的回答必須將政治問題納入考量。如果說我們可以把現實分拆成政治因素和法律因素，其實是忽視現實。」

鄒幸彤在陳情最後表示，「比起想像出來的、身份不明的外國代理人，現實中不受制約的國家權力是更危險的猛獸⋯⋯作為一國的公民，我們有基本責任控制這頭會威脅世界的猛獸，這就是為什麼我們做了我們已做的事，而我們絕不放棄。」

最終，3人各被判監禁4.5個月，沒有任何酌情扣減。3名被告也即時申請保釋等候上訴，唯鄒幸彤因為「支聯會煽動顛覆國家政權案」繼續還押。

香港代理人條款是如何誕生和執行？

香港作為國際城市，要創製法律對「外國代理人」進行定義和管理，本應屬牽一髮而動全身的項目，但如今唯一可依循的只有港區國安法43條實施細則附表5，7頁紙，共4大條，當中沒有經過公眾諮詢，也沒有經過立法機關審議。美國喬治城法學院亞洲法中心研究員黎恩灝形容，這是一種「寬闊的權力」，支聯會拒交資料案更反映了警方執法時有着頗大的酌情權。

附表5本身不是一套獨立成文的法律，而是為確保警隊「有效執行」港區國安法43條而制定的「實施細則」的一個部分。43條規定，香港特區警務處維護國家安全部門辦理危害國家安全犯罪案件時，可以採取國安法特別賦予的7項措施。由特首領銜、中聯辦主任坐鎮的國安委制定的「國安法43條實施細則」，細則就包括7個附表，對應這7項權力；其中附表5就是有關「外國代理人」的部分，為了實現第5項權力「要求外國及境外政治性組織，外國及境外當局或者政治性組織的代理人提供資料」。

在附表5中，「外國代理人」的定義和存在，只有一個明文規定的用處，就是警務處長可以在「合理相信對偵查或防範國安罪行有需要」的情況下，向保安局長申請，向被懷疑是外國代理人的個人或組織發出書面通知，要求他們提供成員資料、資產、活動情況、收入支出等。

如果收到通知的個人或組織拒絕交資料——即支聯會的情況——可面臨最高刑罰6個月和罰款10萬港元；而如果交出的資料有虛假錯漏，刑罰可能更重，最高可監禁24個月和罰款10萬港元。這種通知可以「不時」發出，沒有發出次數的限制，也沒有要求資料的時期限制。

被懷疑過是外國代理人之後會如何？官方有無義務公布他們拿到的資料？如果不公布，公眾不能得知哪些組織是外國代理人，那麼規管的公益意義是什麼？官方應當如何保管處理他們取得的資料？如果被錯誤認定，個人或組織如何可以要求糾正和補償？這些問題附表5和國安法都沒有闡釋。

黎恩灝做過不少香港國安法研究，他認為，這樣的條款給予執法機關很大酌情權作拘捕，或提出調查的要求。「你可以理解為一把尚方寶劍，令執法機關可以隨時隨地查閱任何人的個人資料和凍結資產，把你視為一個危害國安的人士，影響財政自由和人身自由。」

台灣國家安全研究所副研究員侍建宇解釋，一般而言，外國代理人法是一套預防的概念。「你事先講（你是外國代理人），我知道你所有講話的內容，都在幫特定的對象說話，我不會把它當成完全中立的言語，當然我還是會聽，但會考慮發動者的背景，這就是外國代理人法。」但在香港，控方應用外國代理人的條文起訴時，除了預防性質，亦已經帶同處罰，「兩個性質放在一起的時候，你怎樣叫辯方舉證自己無罪？」

他認為中國政府正對他眼中的外國勢力進行全面的反擊，目的是「要把這些代理人給清除掉。」但他疑惑，「你還要不要這些地方原本的功能？比如說香港原本是金融中心，香港股票市場要不要存在？金融市場要不要存在？」

他說，「兩個都要，這在香港，似乎是不可能的。」

西方、俄羅斯、中國的代理人法

規管外國代理人，在香港實施之前，大有其他國在。

現今的外國代理人法，一般以美國在1938年就訂立的《外國代理人法》（FARA）為元祖。該法最早訂立在二戰前夕，以防止「納粹宣傳」滲透美國，後經多次修法，將法律重點放在登記和披露，司法部則運用FARA進行刑事檢控，以進行疏導和約束，比如更細緻地定義什麼是「政治活動」、將職業遊說人（lobbyists）另外用一條法律去登記管理、擴大FARA豁免的範圍「以保證合法的商業活動不會受累」、訂明和提高刑事檢控的證據門檻、同時為司法部提供了更多民事手段，處理潛在的不合法不合規行為等等。

翻查資料，2010年到2020年，至少有13個國家進行了針對外國代理人類的立法和修法，包括俄羅斯、白俄羅斯、俄羅斯控制的南奧賽提亞、中國、以色列、匈牙利、埃及、澳洲、巴西、意大利、保加利亞、尼加拉瓜、危地馬拉。

這些立法在名目上一般分為兩大類，一是直接針對「外國代理人」或「外國影響力」，一是針對「非政府組織」（NGO）或「國際合作」。整體而言，立法目標都是規管外國通過資金、遊說、宣傳活動等，對國家安全或利益可能造成的影響。

除了澳洲的外國影響力法案，其他法案的實際監管和執法對象都是「有收取外國資金的NGO」，尤其是關注人權的NGO。國際人權組織International Federation For Human Rights在其2021年關於環球代理人法立法潮的研究中指出，由普京復興的針對外國代理人的專制手段，受到前蘇聯國家和拉丁美洲國家的跟隨。。

2011年俄羅斯爆發選後示威，規模為蘇聯解體以來最大。時任總理普京將示威歸咎於美國時任國務卿希拉里的煽動。2012年，俄羅斯旋即通過外國代理人法，之後逾10年至今，數次修例擴大「外國代理人」的定義，從社運人士、NGO，擴展到記者、博客、YouTuber，乃至最近在侵略烏克蘭的戰爭中擴大到基本上可以是「任何人」。在此法之下，外國代理人要登記，或者「被司法部登記」，定時定候和隨傳隨到地提交資料、接受審查，還要面對法庭命令解散或者無日無之的執法滋擾。

這種「依法治外國代理人」的運動對俄羅斯公民社會和集體認知造成了實質而巨大的影響。

根據Deutsche Welle德國之聲的統計，2012年到2021年2月間登記的200多個組織，目前只餘下70多個，其中56個是「自行解散」、16個被法庭關閉、8個被剔除出合法組織名單、45個被剔除出外國代理人登記名單。即便是還留在名單上的組織，也可能因為其他的法庭判令而實質上無法運作。而在2022年6月28日，俄羅斯國有民調機構發布調查數據顯示，普通俄羅斯人往往將「外國代理人」與「獨立媒體」相聯繫。

在這些國家中，有少數國家的立法被壓制或者推翻，但只要政治土壤不變，這種立法在司法挫敗之後，幾乎可以立即捲土重來。匈牙利的NGO法在2021年被歐洲法庭判定侵權之後被廢除，但該國立即就推出了換湯不換藥的替代法律；而埃及則是在2019年因為國內外的政治壓力將法律減辣，用罰款代替監禁，而且該國在當年也另立新法規管公民團體的工作。

進入2020年代，這股以防範外國滲透為名的立法熱潮繼續邁進，波蘭、委內瑞拉、薩瓦爾多和吉爾吉斯斯坦都有此類立法提上公共議程。

俄羅斯和其他制定此類法律來規管公民社會的國家，常常稱美國的FARA為「效法榜樣」。

美俄關係專家、哈佛國家安全期刊（Harvard National Security Journal）前總編Samuel Rebo在2021年以長達50頁的論文對比美俄兩國的外國代理人法，指出兩國的外國代理人法在立法歷史、關鍵定義和實際執行效果上都非常不同。

被登記為「外國代理人」的個人和組織，在美國和俄羅斯的待遇差別也相當大。比如俄羅斯的代理人法明確禁止被登記為「外國代理人」的組織參與任何選舉或公投活動，也不允許他們給政治黨團捐款或進行合作；這種限制在美國並不存在，而是要求代表外國利益在美國進行政治活動的組織進行披露和登記。

不過，Rebo在論文中警告，兩部法律在用字和定義上都有寬泛模糊的問題，蘊藏着濫用的危機，如果美國不注意限制及明確其法律覆蓋的範圍、建立人權保護的屏障，美國可能會步俄羅斯後塵，使外國代理人法成為傷害人權和公民社會的工具。

至於中國，目前並沒有外國代理人法，其部分角色目前靠2016年通過、2017 年開始實施的《境外非政府組織管理法》演繹。其中，「境外NGO」是指在境外成立、在境外存續2年以上並實質展開活動的組織在中國境內的分支。

這套境外NGO管理辦法也是行登記制度，沒有完成登記的組織如果要開展活動，必須跟向公安部門做活動備案，而既沒有登記也沒有備案的組織，就不允許展開活動。境外NGO除了要公佈資金來源、銀行賬戶、中方合作單位的書面協議等材料之外，還不得在中國募捐。

境外NGO管理法推出時，曾有估計中國大陸的各類境外NGO有7000多家。根據《2021年境外非政府組織境內代表機構年度報告》，當年有登記的境外NGO只有631家，活動領域排名前5的為經濟、教育、濟困救災、衛生和環保。

一名在中國大陸的維權律師向端傳媒表示，在大陸的法律語境裏，「外國代理人」的概念比較少見，因為中國政府把大多數境外NGO視為反華勢力，不讓他們在境內活動，目前能夠運作的NGO都屬中國機構，而且不是真正獨立的NGO，「這個外國代理人往哪套都套不去。」

相比之下，香港針對「外國代理人」的規定並非一部完整的法律，既不行登記制度，也非為了公開披露，更沒有明文規定外國代理人的義務權利限制和豁免，那它究竟像誰？

侍建宇說，即便美國代理人法的定義也寫不清楚怎樣定義哪一個國是敵對國家、誰的資助屬違法，但是，「它基本上只是要你登記而已。香港是根本沒有要你登記或不登記，它只是叫你不能做外國代理人。」

「就算是美國或歐洲，它只能說外國代理人法，你來登記一下吧，到底你的錢是誰來的？基本上也不能說因為這個錢把你怎麼樣。除非立法通過了，或行政部門決意要制裁這個國家。」侍建宇續說：「你又沒有類似FARA這種代理人（登記）法，代理人就像是一個標籤，貼在誰的身上，誰就應該去死，這個是不應該的。」

黎恩灝強調，在西方議會政治，政策遊說是一種專業，「怎樣防止別國政府利用這些中介，透過財政的支持令他們影響本國政策，從而令所謂的敵對國家得益，這是（政府需要面對）很大的問題。」香港的情況不一樣，「它（政府）定性香港的民主運動是外國勢力介入的結果。」

另一方面，他認為香港司法機構的把關工作最為重要。「英國也有很多惡法被討論，像《警察、犯罪、量刑和法院法案》（Police, Crime, Sentencing and Courts Bill），但是你有不同的社會支柱可以制衡，媒體、公民社會、民選議會等等。大家會透過不同制衡的力量，嘗試完善或修訂可能危及人權的法例，減低對社會的傷害。」

他說，「你不能純粹拿外國、西方有這些法例，然後我們也應該要有。我們不能只講一些很大的說法，要具體看法例的操作、執行，而相關司法機構能否做到制衡的作用，這才重要。」

「這種限制恰逢民族主義和威權主義興起」

外國代理人法作為一種以國家安全為名工具，對各式各樣的國家——即便是西方民主自由陣營的老牌成員如美國、英國、澳洲——都相當吸引。

Rebo也在其論文中指出，2016年俄羅斯干預美國大選醜聞之後，FARA古劍出鞘，在前FBI局長穆勒（Robert Mueller）作為「特朗普通俄門」的特別檢控官領導下，美國的司法部也將代理人法的執行和解讀往前大大推進，包括︰代理人法監管的活動範圍推展到社交媒體平台、監管的對象擴展到在外國運作的外國代理人、被告被指有意圖發展其他代理人而這些代理人有義務登記。

澳洲和英國的法案，針對的則是中國威脅和滲透。早在2020年，英國政府和議會表明注意到俄國和中國的威脅正滲透英國社會。2022年初，英國軍情五處（MI5）罕有地公開警告，英國華裔律師李貞駒為中國共產黨和現任議員、有意競選為議員的人牽線，並以來自中國和香港外籍人士的資金向政界捐款。如今，MI5處長 Ken McCallum 形容，英國需要新穎的現代工具和力量保衛自己，外國影響力登記計劃正是「一種旨在應對現代威脅的現代力量」。

2018年，澳洲通過外國代理人法案（FITS），時任總理特恩布爾（Malcolm Bligh Turnbull）曾形容法案是美國代理人法FARA的改進版。制訂法案時，澳洲也曾向美國諮詢FARA的實際運作。澳洲對外國代理人的定義較窄，比FARA更強調註冊人與外國政府或外國政治組織的聯繫。但另一方面，根據FARA，個人或組織「故意違反（Willful）」才算有刑事責任；而FITS則涵蓋不同罪行的程度，包括魯莽（Reckless）到故意（Intentional），輕則罰款、重則最高監禁5年。

至於英國，按政府向議會呈交的法案，登記計劃分為兩層。第一層要求在英國境內、在外國委託人指示下涉及政治影響的活動向政府登記，沒有依法登記的懲罰最高為監禁兩年、罰款，或兩者兼施。第二層針對由外國勢力控制或指導的實體所開展的活動，牽涉的權力層級更深入，懲罰亦更重。法例賦予了內政大臣權力在保護英國的安全或利益情況下，必要時指定一個外國權力或外國權力控制的實體，這須經由議會批准，相關實體沒有依法登記的最高刑罰為5年監禁、罰款，或兩者兼施。

草案引起在英商界的憂慮，美國和歐盟成員國亦指，對其國家的企業和公民團體與來自伊朗、敘利亞或俄羅斯等地的團體被歸作一類感驚訝。值得注意的是，2022年10月，英政府曾提到調查員會有實時監控嫌疑人賬戶的權力，可識別嫌疑人在金融機構持有的賬戶，並逼使個人或組織提供相關信息，及回答與外國權力威脅調查有關的問題。英國政府在2023年2月更新草案後，暫時未見這一項建議。

在澳洲和英國，都有聲音指出這類定義寬泛模糊、權力又大的法律，可能會製造外國代理人的負面標籤、製造寒蟬效應、影響公民社會和民主自由。

澳洲蒙納殊大學法學院學者Chris Draffen、Yee-Fui Ng曾經撰寫論文比較美國FARA和澳洲FITS。他們認為這些含糊的指稱，可能反映了對他者的恐懼和警惕，以及對差異的厭惡，這種情緒與此同時碰上正在興起的西方民粹主義和民族主義。他們強調，其他司法管轄區的案例表明，政府可能會利用代理人法壓制和譴責異見者。

在英國，法案諮詢了公眾、媒體、法律、學術界的意見，其中有建議要求收窄和釐清計劃的目標範圍，也認為外國代理人法需要有力的溝通策略和明確指導，避免任何個人或組織因註冊登記而受到不公平污名化的風險。有聲音進一步建議，相關制度應該通知個人或組織須註冊登記，組織不應因為沒有登記而立即負刑責或遭檢控；法案亦應提供上訴機制。

國際非營利法中心（ICNL）的高級法律顧問Nick Robinson曾是耶魯大學的講師，他專注研究在限制外國影響的法律如何影響公民社會組織，以及全球威權主義抬頭時的公民空間。

二戰後，FARA在麥卡錫主義影響下，一度成為針對共產主義等左翼思想的獵巫工具，因為這樣的歷史背景，FARA之後被束之高閣，「直到現在FARA開始加速，有些像我們這樣的人關注，並說︰等一下，這是一個公民自由的問題。」Robinson曾道。

2022年4月，Nick Robinson出席美國國會的聽證會表達對FARA的擔憂。「它廣泛而模糊，是用神秘和陳舊的方式寫成的語言。」 他記得，當時無論是共和黨抑或民主黨，都關心FARA在2016年後的重新啟動，會否影響公民的權利。

另一邊廂，俄羅斯等地在10多年來借取外國代理人法的概念，打壓異議聲音，是ICNL的一大關注點。

「這種限制恰逢民族主義和威權主義興起的時期，很難不看出兩者如何相互關聯的，對吧？因為政府通常會制定這些法案去針對批評者。」Robinson解釋，「針對批評者的最簡單方法之一，就是聲稱他們是外國人、或不是我們其中一員，我們不需要聽他們的——這只是獨裁劇本的一部分。這是一種激怒公民互相攻擊的方式，這是一種停止辯論和批評的方式。」

Robinson相信，我們活在全球化世界裏，面對全球化的問題。許多問題諸如人權、氣候是共同問題，也會隨之全球聯動，這不足為奇。「他們聲稱他們這樣做是為了保護大家免受外力影響，但我認為，自我治理需要與世界互動的公民。如果你不參與世界，那到底是一種怎樣的自治？那會是一種脆弱的自治。」