四個問題看懂美國的移民簽證政策變化

2016年夏天， Frida Yu 從史丹福大學（Stanford University）商學院畢業，來自中國的她履歷優秀，分別在中國和牛津大學獲得法學學位，還在香港從事律師行業多年。畢業後，她順利拿到了矽谷一間創業公司的工作offer——然而，2017年10月，美國移民局給她發來了拒信，說她沒有留在美國工作的資格。

「如果連我都沒有資格獲得工作簽證，究竟誰有資格呢？」 Frida 在《紐約時報》發表的一封公開信里不甘心地問。像許多美國留學生一樣， Frida 敗給了一紙名為「H-1B」的美國工作簽證。

被拒簽者傷心離開，留在美國的幸運兒也如履薄冰。2017年底，先是美國國土安全局計劃在未來廢除給「H-1B」持有者的配偶的工作許可；隨後，媒體曝出國土安全局計劃限制「H-1B」持有人在等待綠卡排期時的延期資格。關於「H-1B」的每一絲變化，都尤其牽動着生活在美國的新興技術移民群體。

本文將一一解答，美國「H-1B」工作簽證是什麼，為什麼尤其牽動中國新興的移民社群？特朗普上台后，正在怎樣影響「H-1B」？除了以技術移民為代表的新移民群體，特朗普還對美國其他「合法」移民群體做了什麼？各種各樣的移民政策，將在特朗普接下來的任期中，扮演怎樣的角色？

一、美國「H-1B」工作簽證是什麼？為什麼尤其牽動中國留學生社群？

「這是精神上的『靈薄獄』（Mental Limbo）。」

「H-1B」工作簽證的全稱是「『H-1B』特殊職業，國防部聯合研發項目勞工，以及時裝模特簽證」。這一簽證種類，脫胎於1965年美國移民法中允許美國僱主僱傭外籍勞工從事特殊行業的條款。儘管大多數美國人對「H-1B」一無所知，但它對新移民群體——尤其是以技術移民為主的中國和印度社群來說意義重大。

該簽證為外籍技術僱員提供為期三年、可續簽至六年的工作許可——雖然它是非移民簽證，但它給與了僱員足夠時間留在美國，並有機會申請成為永久居民。「H-1B」是矽谷科技公司聘請國際僱員的主要路徑，也是外籍留學生能夠留美工作的主要選擇。自2004年起，美國移民局提供每年85000個固定「H-1B」名額，其中有20000個留給碩士及更高學歷申請人。據統計，2014年，全美超過64%的「H-1B」申請都來自科技行業。

「H-1B」簽證是美國除旅遊、轉機、交流外持有人數最多的簽證類型。但想得到「H-1B」簽證，並沒有那麽容易。這是一場關於實力、速度和運氣的長跑。

申請人首先要找到願意擔保的美國僱主——不僅薪資要被官方認可，還要強大到令僱主願意多支付數千美元的律師費和申請費。僱主必須在每年4月初遞交一份詳盡的申請。金融海嘯後，美國經濟緩慢復甦，清冷了數年的「H-1B」在2014年在數年後又出現了申請者超過配額的情況。近幾年來，由於申請量巨大，這一短暫的申請期往往只有五個工作日。這也就意味着，「H-1B」申請人必須爭分奪秒將申請遞交出去。稍有差池，就可能滿盤皆輸。

這一僧多粥少的局面在2016年達到頂峰：自2016年4月1日起的短短五個工作日內，美國移民局宣布收到了超過二十三萬份申請——這幾乎是簽證名額的三倍。儘管其中有些申請不占據名額（譬如續簽、跳槽和特定行業的工作，並不一定需要在這五天內遞交），需要「H-1B」的人數，遠遠超出每年美國政府提供的配額。

此外，申請人還必須面對來自四面八方的競爭。因為外交優惠政策，美國在每年簽證名額裏，都會留給新加坡和智利6800個名額。許多總部設立在印度的科技外包公司，則會通過大批量、重複申請的方式在抽簽中取得優勢。當這些公司的僱員獲得「H-1B」工作簽證後，公司可以將這些具有合法工作身份的員工「外派」去其他公司為客戶服務——2015年，迪士尼就因砍掉美國本土技術員工、使用外包公司而惹來許多爭議。據官方統計，2016年有超過4000家企業為員工成功申請了「H-1B」簽證（包括續簽和跳槽），而申請量排前五的企業，全都是科技外包公司，申請總量高達總數的22%。儘管官方並沒有公布每年中籤的幾率，一些移民律所估算，近年來能被抽中的概率不到一半，甚至更低。

在往年，申請遞交後、幸運中籤之後基本上就保證了「H-1B」的批核。但剛剛過去的2017年，中籤之後的申請人，依然還要面對層層嚴格審核。

「你可能大學畢業，找到了工作，老板甚至願意幫你申請『H-1B』，然後給你一個合適的工資。你去政府指定的外籍勞工數據中心查詢后發現你工資符合申請標準，於是你放心地遞交了申請。」紐約移民律師米爾斯坦（Rakhel Milstein）擁有15年從業經驗，她在接受端傳媒採訪受訪時說，「可移民局依然會回函表示證據不足——『我們覺得你的工資還是不夠高。』」

米爾斯坦說，在符合法定基本條件的前提下，卻被要求補充更多證據甚至拒簽的個案，從2017年起尤其頻繁。這是許多移民律所未曾預料到的情況。就職於某國際諮詢公司的刁刁，就收到了來自移民局的「補充材料要求」（Request for Further Evidence, 簡稱RFE）。她被要求補交的材料都早已提交並通過初步審核了，但移民局卻堅持需要重新上繳資料。面對這種情況，即便是頂尖公司聘請的專業法律團隊也難以應付。刁刁所在公司的國際團隊中，五人幸運中簽得以申請簽證，四人被要求補交材料——一位來自印度的同事最終被拒簽，而另一位新加坡的同事則被要求補交了兩次。

據路透社統計，2017年一年移民局所發出的RFE文件，比前年同期暴增了45%。對於「H-1B」申請人來說，每個RFE都意味着數周乃至數月的漫長等待。有工作的人不知能否保住飯碗，而沒工作的則要失業在家，不確定僱主是否因為簽證問題收回發出的聘書。米爾斯坦說：「這是精神上的『靈薄獄』（Mental Limbo）。」

雪上加霜的是，2017年3月，移民局暫停了「H-1B」簽證的快速審批通道。在此之前，申請人和僱主如果多交1225美元，就可在15天內獲知申請結果（若需補交材料，移民局也必須在15天內回應）。不走快速通道的話，申請等待期可長達6至8個月，而這對於許多前途不定的申請人來講，這不但帶來長期的精神壓力，也嚴重影響前途規劃。快速通道直到2017年7月才在多方壓力下恢復。但對於那些難以支付快速通道費用的申請人，有些個案已拖進了2018年。簽證懸而不決，申請人只能在家等待。僱主若等不及，只能另尋他人。

二、特朗普的上台是否影響到了「H-1B」工作簽證的申請？

執法層面上的變化來得迅猛，政策層面上的改變則來得隱晦。2017年4月18日，也就是新一年「H-1B」簽證收件結束的11天後，上任88天的美國總統特朗普在威斯康辛州的一間工具制造廠裏簽署了「買美國貨，招美國人：美國工人優先」的行政命令。

這條行政令的第五條(c)款，劍指「H-1B」簽證項目：「為了使『H-1B』項目更好地運行，國務卿、司法部長、勞工部長和國家安全局局長，需要在盡可能快的時間裏，提出合適的改革方案，確保『H-1B』簽證能給技能最好、薪水最高的申請者。」

行政令並未提出具體的「H-1B」改革措施，但2017年底，一個新的改變在流言中漸漸浮出水面：作為行政令的一項具體措施，國土安全局未來計劃廢除「技術人才配偶的工作許可」（註：RIN: 1615-AC15）。這條看似普通的新計劃，直接針對高科技產業的中印員工。这一政策改動已被提上議事日程。

對美國移民政策了解不深的話，便難以讀出這一改變的微妙之處。這是2015年奧巴馬任內的一項政策，是主要針對「H-1B」簽證持有人的特殊情況：持「H-1B」工作簽證的人，有資格申請永久居民身份（即「綠卡」）。當技術人才的綠卡申請已經獲批，或工作六年以上、等待申請綠卡時，他/她的伴侶才有資格申領工作許可。

但這一等待期少則兩三年，多則近十年。當高技術人才幾乎要確定成為永久居民時，其配偶要麽失業在家，要麽異國分居，這樣的移民條件未免苛刻。而且大部分國家的國民申請美國綠卡并無需排期。所以，真得要漫長等待職業排期獲得綠卡的，只有兩個國家的移民：中國與印度。換言之，新政策将要直接針對的，是高科技產業的中印員工。

此外，在2017年12月30日，資深媒體集團 McClatchy 旗下的華盛頓新聞部，爆出國土安全局計劃限制「H-1B」持有人在六年之後、等待綠卡排期時的延期資格。這意味着，即便中印僱員獲得了移民批核，在等待排期時也未必能給予工作簽證的延期——最壞的情況就是申請者必須丟下在美國的一切回到母國，苦等自己的排期到來。

正如許多與「H-1B」簽證的新聞一般， McClatchy 的報道並未在美國本土獲得較多關注。但該消息在中國與印度社區一石激起千層浪。相關報道也直接促使共和黨議員 Kevin Yoder 與民主黨議員 Tulsi Gabbard 去信特朗普。「我們向您致信，表達對報道中「H-1B」簽證計劃改動的擔憂，」兩位議員寫道，「這會導致對這些『H-1B』簽證持有人的遣返，而他們正在等待自己是否成為永久居民的裁定。」

律師米爾斯坦表示：「這並不符合特朗普行政令『買美國貨，招美國人』的本意，該政策變更最大的問題在於，這些已經獲批的移民許可的僱員，也就是未來的美國人。他們即便在海外等待，也會在排期到來時成為永久居民。這只是硬生生增加申請的痛苦。」移民局則在消息流出近10天後，矢口否認這一計劃。

三、特朗普還對其他的「合法」移民群體做了什麼？

過去的一年中，關於「H-1B」簽證的消息，幾乎都被其他方面的移民新聞所湮沒。雖然特朗普在競選綱領裏主張反對所謂的「非法移民」（illegal immigrants），但在種種新政策之下，一個新的、主要針對「合法移民」群體的方向，漸漸浮出水面。

種種跡象都表明，即便這些移民政策難以現實操作，它們所製造的「自我遣返」（self-deportation）氛圍很可能是白宮的目標之一。

2017年1月27日，上任七天的特朗普簽署了第一個為期90天的旅行禁令。在毫無預警的情況下，來自伊拉克、敘利亞、伊朗、利比亞、索馬里、蘇丹和也門的公民，即使持有合法簽證也會被擋在國境之外，就連綠卡持有者也不能倖免——其中不乏簽證在飛機上失效，到機場即被遣送回國的極端案例。地方法院旋即向旅行禁令發起挑戰，而最新的第三版禁令仍在等待高院的裁決。

2017年8月，特朗普13780號行政令宣布了「保護美國免於恐怖分子進入」的具體措施，美國移民局宣布加強對綠卡申請人的審查。新政策要求對所有基於工作移民的綠卡申請人進行面試。突然增加的面試數量造成移民局人手短缺，許多原本只負責面試婚姻移民的官員也被抽調，而包括「H-1B」在內的許多申請進度都遭到波及。

2017年9月5日，美國司法部長 Jeff Sessions 正式宣布美國政府將停止「Deferred Action for Childhood Arrivals」（簡稱DACA）計劃。這一奧巴馬時代的計劃，旨在保護隨父母前往美國的無證移民不被遣返，并給與他們臨時工作證。這些暱稱為「夢想者」（Dreamers）的孩子們，在幼年被家長帶到美國，是無證移民中最受美國主流社會接受的群體（CBS民調表示超9成美國人希望他們留在美國）。而他們也是最容易被遣返的群體——他們不像其他流散的無證移民，從住址到家庭，全都被記錄在案。

白宮的新目標還包括具有臨時合法居留身份的災害難民。2017年底，白宮宣布其計劃停止46,000名海地居民在美國的受保護身份（Temporary Protected Status）。類似的政策也在2018年初擴展到了200,000名在美國的薩爾瓦多居民身上。

但是，這些群體與特朗普希望通過建牆而阻擋的「非法移民」相去甚遠。法律角度而言，他們目前都在美國具有某種程度的合法居留身份；也並不是當前政策規定所要優先遣返的群體。從執法角度而言，想要遣返他們，必須面對洶湧的民意以及長達數年的上訴過程。即便是從人道角度，DACA和TPS居民在美國居住多年，許多子女、伴侶、父母都可能是美國公民，遣返勢必造成骨肉分離的傷害。

然而，從「H-1B」的嚴格審查到合法居民遭遇遣返可能，種種跡象都表明，即便這些移民政策難以現實操作，它們所製造的「自我遣返」（self-deportation）氛圍很可能是白宮的目標之一。

特朗普在2017年1月25日簽署的執政令中，廢除了奧巴馬時代對於無證移民遣返的優先級。在新的規定裏，「優先」被遣返的人包括：有犯罪記錄的移民；偽造官方文件的人；雖然沒有前兩個問題，但在海關執法局看來威脅公共安全的人。第三條，操作空間並不小。海關執法局代理局長在2017年5月對國會表示：「當你非法居留在美國的時候，你『應該』感覺不舒服。」

「不舒服」的感覺不止是非法居留者，不論是技術移民還是災害難民，在合法/非法之間朝令夕改、審查空間極為靈活的環境裏，這種「不舒服」令人放棄留在美國，也許恰是新政府追求的目標。

四、美國歷史上的移民政策有過怎樣的發展？它們將在特朗普接下來的任期中，扮演怎樣的角色？

「如果連我都沒有資格獲得工作簽證，究竟誰有資格呢？」 中國留學生 Frida Yu 的質問，一語切中了美國建國來百年移民政策的糾葛：究竟什麼樣的人，才有「資格」留在美國？

美國早年一度擁有着相對開放的國界。只要你能漂洋過海來到美國，就可以成為美國公民（當然，在種族主義盛行的背景下，黑人和華工所遭受的殘酷待遇不可不提）。幾波移民潮之後，聯邦政府首次在19世紀末通過排華法案，成為首個限制移民的重要立法。

19世紀20年代，美國通過了移民配額制：西歐、北歐等地的移民擁有更多配額。譬如1925年至1927年三年之間，西歐、北歐國家有142483個移民配額，占了總配額的86.5%，而非洲和亞洲在內的其他國家移民配額，則僅有1900個——約為總數的2.3%。這一種族主義色彩濃厚的移民政策，直到1965年才被新的移民法所代替，引入了通過工作扎根美國的移民計劃。

移民改革對於近年來的歷任總統都極為重要，但對特朗普而言則至為關鍵——其競選承諾就包括在美墨邊境鑄造高墻。上任一年的特朗普，在阻擊奧巴馬醫療改革失敗、成功通過減稅法案後，移民問題則在現階段成為政改核心。

2018年1月初，共和黨和民主黨無法再在DACA問題上取得一致，導致國會預算案無法通過，引致政府關門。經過多方斡旋，政府在三日後臨時重開——國會如無法在2月8日前就爭議達成一致，政府將再度關門。

艱難的商議還在每日進行中。就在1月26日，共和黨提出了為一百八十萬無證移民和DACA受惠人提供公民身份的道路，代價則是民主黨同意國會撥款250億美元在美墨邊境建牆，並限制家庭團聚移民的數量——據《華盛頓郵報》，這可能導致美國1920年來對合法移民數量最大的削減。

在限制移民的大方針政策下，移民的「合法」與「非法」轉換可能只在一夕之間，政策則變成了不同移民群體間的零和遊戲。然而，究竟誰有「資格」成為新政策下的美國公民，在新法案被通過之前還，並不清晰。

倒是特朗普和其前任軍師班農（Steve Bannon）的一段對話，許能成為這個問題的註腳。那是2015年11月2日，距離特朗普宣布參選美國總統還有七個月，他與班農在極右翼媒體《Breitbart》的新聞播客裏聊起移民問題。在討論到「留學生從名校畢業後回到母國」這一話題時，特朗普說：「我們必須小心謹慎，必須把有天賦的人留在我們國家。」班農則回答說：「現在的矽谷，有三分之二甚至四分之三的CEO來自南亞和東亞。可是，一個國家不僅僅是個經濟體，也是個『文明社會』（civic society）。」

儘管班農今已失勢，其移民觀依然沒有遠離白宮。特朗普眼中的「文明社會」又會是什麼形態、誰有資格、又由什麼樣的人組成，尚未有政策上的答案。倒是1月11日，兩黨對移民改革膠着不下時，特朗普在會上被爆出的一句無心之言，恐怕泄露了他的一點私心。在談及海地移民時，他問道：「我們幹嘛要這些『屎坑國家』（shithole countries）的人來這兒？」