評論｜專訪卜睿哲：港獨之橋已斷，普選關鍵在開明建制

國際聚光燈下的香港

近年香港接連經歷「反國教運動」和「雨傘運動」，一躍登上世界舞台，受到國際媒體空前的關注，成為外界觀察崛起的中國勢力如何膨脹的一扇重要窗口。在全球學術界，香港研究除了本地學術圈以外，一向乏人問津，但雨傘運動卻令香港搖身成為炙手可熱的研究議題。不少新出版的社會運動研究專書，即使內容沒有談及香港，也紛紛以雨傘運動作為封面，例如2015年出版的 The Oxford Handbook of Social Movements。卜睿哲的新著亦不例外，封面上的一把黃傘，寓意呼之欲出。

身為美國前官員及著名智庫的研究員，在這個敏感時刻寫香港，有沒有特定政治目的？卜睿哲說：「我只是習慣每次寫完有關台灣的書後，就會研究其他東亞地區。研究香港的想法始自2013年夏天，當時正值政改爭議，有預感香港未來幾年的政治發展將會很重要，所以選定了香港。」

有自由沒民主的香港

有趣的是，以雨傘為封面的新書，雨傘運動卻不是當中的著墨點。卜睿哲更關注的，反而是這場佔領運動的前因後果，以及背後的制度因素。

卜睿哲在書中指出，香港政治制度中有自由、沒民主的混合性（hybridity），源自中英談判角力下的妥協，並奠定了今日建制和民主陣營對峙的局面。卜睿哲把這種混合性稱之為「自由專制」（liberal oligarchy）。「自由專制」一方面大抵維持了法治、獨立的司法制度以及各種公民自由，另一方面卻拒絕實行全面民主選舉，並且通過功能組別和特首選舉委員（選委）等非民主利益集團架構，使權力集中在少數精英和北京的手上。卜睿哲認為，後者是構成貧富差距、分配不均以及樓價高企的制度源頭，但北京卻善於利用這種權力架構與商界精英進行利益交換，透過賦予和保障特權來換取政治忠誠。

卜睿哲在書中提出了一些建議，包括擴大財富分配、改革行政體制、擴大立法會的選民基礎等等，讓學界稱為「缺乏整合銜接」（disarticulated）——也就是行政、立法機關和公務員團隊出現不協調甚至斷裂——的政制，得以重回正軌。但他認為，更重要的，是北京要看到民主是解決管治問題的良方，除了在短期內實行漸進的民主改革，長遠還要改善「一國兩制」，例如容許行政長官能有政黨背景、擯棄行政主導、實行類似議會制的政黨政治，以及改革包括比例代表制的選舉制度。

然而，對不少香港人來說，在這個連公民甚至人身自由也難以保證的年代，這些建議彷彿遙不可及、十分「離地」。銅鑼灣書店、立法會參選確認書、媒體被中資收購及言論自由收窄等一連串事件，甚至令港人感到香港連僅餘的自由也在迅速流失。

卜睿哲也注意到這些事件：「我感覺到，北京近來更肆意地侵蝕香港的自由秩序（liberal order）。最令人不安的固然是李波事件，那是傷害『一國兩制』最赤裸的一次。」至於有指銅鑼灣書店事件有所謂的「中央專案組」，可能涉及中央高層指令，卜睿哲則回應得十分謹慎：「我不去揣測事件的始末，但這件事卻顯示了大環境的轉變。北京近年越來越強調國家安全，甚至連香港的政制也視為國安的一部分，認為必須對香港事務保持一定程度的掌控。這恐怕是傳統共產黨思維──可以容許法治、民主的存在，但前提是不要防礙中央的控制。」

「獨立非務實策略」

在台灣事務上，卜睿哲是典型「溝通派」，對激進台獨有保留，認為兩岸必須在現狀下尋求共識，避免兵戎相見。那對於香港的自決派和獨立派在新一屆立法會中取得不少議席，卜睿哲又有何看法？「我們都明白為何本土派會出現、為何年輕人會支持獨立，這些都不難理解。」但他話鋒一轉，「可是，民主運動需要團結地爭取對方讓步，但很可惜，現時的民主派，或稱非建制派，比以往更碎片化。」

訪問當日，正值立法會議員宣誓就任，非建制派議員一如既往在誓詞中加料，然而「青年新政」的梁頌恆和游蕙禎，更在宣誓時用上「支那」一詞，並展示「Hong Kong is not China」（香港不是中國）的標語。事件捲起了一場政治風暴，先是全國人大常委會在11月7日主動就《基本法》第104條釋法，及後高等法院裁定梁游二人宣誓無效，並且喪失議員資格。雖然梁游的做法被抨擊辱華，受到社會輿論譴責，但支持港獨、自決的港人有上升趨勢，卻仍是難以迴避的事實。港獨自決議題，會否伴隨新一屆立法會登上政治議程，繼續發酵？民主運動能否藉着本土思潮冒起而重新起步？

在這兩個問題上，卜睿哲是不折不扣的現實主義者：「獨立並不是務實的策略，民主陣營應該在一國兩制的框架內尋求共識。在我看來，獨立是一條已經走過了的橋（a bridge crossed），早在七八十年代已被英國人燒掉了。英國並無意在香港實行傳統解殖的道路。」

假如港獨在目標上是空中樓閣，作為民主運動的動員策略又是否可行？「也可能吧，但我認為這會更加觸動北京的神經。如果真的要追求獨立，那麼獨派需要有更周全的計劃，要知道終局（endgame）在哪裏，以及有相應的離場策略（exit strategy）。從策略上來說，香港始終需要由開明（enlightened）建制派推動政改，在現有框架下尋找空間。他們要說服北京，民主其實對香港利多於弊，而普選是達到良好管治、社會平等的最佳辦法。」

卜睿哲坦言這是理性務實的策略，在政界打滾多年的他看來，政治是妥協的藝術（the art of the possible），不宜空談理想。但活在刻下香港，不少民主支持者的日常充斥著失望、無奈和憤怒，他們還會否認為有理性溝通的空間？而對於認定獨立是唯一出路的年輕一代來說，卜睿哲這番話，又是否能聽得進耳？

美國「重返亞洲」有利香港？

除了港獨推動者外，也有人把希望押在大國的政治角力上，憧憬美國在「重返亞洲」（Rebalancing to Asia）的政策下，透過壯大香港的民主力量來制衡中國。卜睿哲卻認為，這是一廂情願的看法。他在書中的其中一章，詳盡地梳理了從港英年代到回歸後美國的對港政策，指出美國一直支持香港推進民主，但前提是不能僭越北京對港的主權。

1992年國會通過的《美國—香港政策法》（US—Hong Kong Policy Act），規定國務院每年向國會提交有關香港發展的報告，並且根據評估香港是否有「足夠自治」（sufficient autonomy），來決定會否繼續對港履行跟中國的區別對待，實施有關商貿、稅務、引渡和技術轉移等雙邊協議。但卜睿哲認為，《政策法》實際上只有象徵意義，因為何謂「足夠」的詮釋空間可以很大，而且即使認定香港的自治狀況受損，法例亦沒要求行政部門作任何實質行動。

《政策法》報告一直維持至原定的2007年，但雨傘運動一役卻令國會暫時重啓這個做法。2014年底，民主、共和兩黨議員甚至在國會提出被視為《政策法》強化版的《香港人權和民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act），當中除了繼續要求國務院提交年度報告外，還加入新規定——要求總統在實施對香港任何新的貿易及經濟優惠政策前，必須事先核實香港享有「足夠自治」。

但正如卜睿哲指出，美國的立法和行政部門在香港問題上一直有不同取態，前者以道德掛帥，但他們施加的壓力，未必足以左右後者務實保守的外交決策。

總統大選後的新一屆美國政府，有沒有可能改弦易轍？訪問之時，美國總統大選結果仍未出爐，卜睿哲如此預測：「如果希拉莉在選舉勝出，那麼美國對港的政策應該會維持現狀，即是在民主和主權之間取得平衡。」意思是不會主動介入香港民主進程？「對，但美國會密切留意任何企圖破壞香港自由秩序的舉動，我認為這裏最重要的是法治。」

但「破壞」的標準是什麼？譬如說，如果北京最終以人大釋法來限制公民的被選權、甚至取消民選議員的議席，這是否算作一種「破壞」？卜睿哲顯然再次謹慎起來：「我不回答假設性問題。但北京應該慎重考慮釋法的後果。我肯定，如果北京打算動用人大釋法，很多建制中人將會反對。個人認為，第一，沒有行動的言論並不構成煽動行為，這是普通法一個很好的原則。第二，更好的解決辦法，就是交給選民吧。」

共和黨、特朗普執政，香港契機？

跟很多人一樣，兩者的結果都令卜睿哲大跌眼鏡，不只是特朗普（川普）爆冷當選美國總統，而且事實證明北京不惜代價也要堵截港獨派進入體制。卜睿哲在電郵中這樣回應：「個人十分關注人大釋法以及它對自由秩序的衝擊，尤其是在法院判決前主動進行釋法，顯示了他們對法治並不尊重。至於特朗普當選如何改變美國對華政策，現在還未明朗，但我認為要讓新上任的官員知道，對華實施貿易制裁（例如關稅），將會無意中損害香港利益（inadvertently hurt Hong Kong）。」

在特朗普候任之際，香港學運領袖、現為「香港眾志」秘書長的黃之鋒近日訪美，成功促使共和黨參議員、曾參與總統黨內初選的馬克．魯比奧（Marco Rubio，魯比歐）承諾在國會重提《香港人權和民主法案》，並在草案加入新內容，包括要求總統點名（identify）曾經打壓香港人基本自由的有關人士，並且賦予權力凍結他們在美國境內所擁有的資產。

不過，雖然大選後共和黨控制了行政和立法機關，可能會減低對草案的阻力，但個別議員對香港問題的高度關注，能否改變美國政府在外交政策一貫的務實作風，仍然是未知之數。假設美國將維持務實的對華政策，它在香港的民主進程上，可以扮演什麼樣的角色？

美國在香港民主進程上的角色

書中提及一個建議，就是讓美國在本地不同政治持份者之間，擔任中間人角色，卜睿哲稱之為「知性協調」（intellectual facilitation）：「這種角色類似調解，但又不完全是。做法是讓不同陣型交流意見，令大家理解各方立場，藉此建立互信。過程由持份者自己推動，我們不會有既定立場。」

新任美國駐港總領事唐偉康（Kurt Tong）剛剛上任，會否做出這種嘗試？「我不認為現在時機成熟，不同陣型實在太過分裂。美國只做務實、可以做的事情。」

隔岸觀火的卜睿哲，可能比很多局內人都要看得清楚，但對於香港民主前路，除了寄望北京軟化，他也似乎沒有更好的辦法：「當務之急是重啟政改。如果北京願意讓步，應該在2017年中共十九大後會有分曉。」

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