評論｜陳柏謙：歷時七個月的年金改革，只是一場短視的戲？

「如果我們現在的人口結構是（維持）這樣的話，以現在的（勞保）費率跟給付，再加上其他周邊配套下來，我們坦白 講，（費率）到18%都不夠，一定要27%（註一）。」──林萬億（總統府年金改革委員會副召集人、政務委員）

「討論年金的財源這部份…不能夠天馬行空的想像（按：指同時論及財政賦稅改革），所有想像的財源，都把它納入可能財源，這不但是不負責任的作法，沒有辦法解決問題，反而妨礙了年金的改革…網路上的朋友在看我們今天的開會，有人講如果沒有看到會議的標題，還會以為我們是國家的賦稅改革委員會……（註二）」──王榮璋（前公平稅制改革聯盟召集人、民進黨籍不分區立委）

1月22日，台灣的蔡英文新政府在總統府召開國家年金改革「國是會議」，象徵性地走完了新政府自去年六月以來，所設定的年金改革議程的前半場。由於議題本身引起高度爭議，這場會議的日期、地點與議程，幾乎是拖到最後一週才確認。

整個議程前後歷時了七個月，先勞師動眾開了20場委員會，再來4場擴大分區座談會，最後才輪到國是會議。繁複的會議，讓新政府所開啟的年金改革，看起來彷彿討論充分、兼容並蓄而多元發聲──過程中所有職業、身分類別年金制度的關係人，則被刻意放在同一個時間與空間內進行討論。只是，這樣的「兼容並蓄」，卻顯得更容易被操作為「年金既得利益者」－軍公教族群，以及包括勞工在內的「年金弱勢」之間的直接矛盾與對立。

然而，從去年年底行政院年金改革辦公室（年改辦）所公布的「改革備選方案」，以及國是會議前幾天，國家年金改革委員會正、副召集人副總統陳建仁與政務委員林萬億，頻繁出現在各媒體說明，我們終於再次確認：無論過去七個月來，形式上的討論看起來多麼充分、各民間團體的發言如何多元，官方看待與處理「年金改革」的邏輯思維，事實上根本沒有任何改變。甚至可以說，其態度與四年前馬英九政府時期所提出的年金改革方案，幾乎沒有根本上的差異。

年金改革，孤立於其他政策藍圖

簡單來說，無論是馬政府的年金改革版本，抑或是民進黨新政府歷經七個月「社會對話」後端出的備選方案，依然都是以追求「財務平衡」為最高目標，並且將年金問題孤立、抽離於其他國家、社會政策的總體發展藍圖之外，所進行的「封閉性政策手術」。

首先，因為設定的最高目標是「財政平衡」，所以年金改革辦公室從一開始，似乎就沒打算面對、處理，多數勞工與其他年金體系中，弱勢族群老年退休保障嚴重不足的問題。

其次，所有的討論焦點，都被官方「框定」在解決各職業類別年金制度（軍、公、教、勞、農、國保）的「財務困境」與各別基金的「破產危機」中。而一旦「年金問題」被限定孤立的看待，導致不同職業類別年金財務危機其背後更深層的結構性變遷，自然也一併遭到年改辦的忽視或擱置。

政府濫用彈性僱傭，基金提撥持續探底

從政府聘用制度變遷、國家職能外包，一直到稅賦制度長年不公，本來都是在論及公、教人員年金財務危機時，理應被討論思索的重要面向。然而，在年改辦刻意將「年金問題」孤立處理的策略下，幾乎遭到漠視。

以國家作為雇主的公務機關僱傭體系（在台灣主要指軍公教）來說，過去針對退休人員規劃的18％優惠存款（旨在彌補退休金本身的不足），在時空變遷下，確實成為需要檢討的制度；但其實，18%涉及的是政府另案補助的優惠存款，與軍公教個別年金制度的財務危機，並無直接關連。反而是公務機關僱傭體系逐年萎縮，所導致在職者提撥至基金的收入面持續下降，才是應被正視的問題根源之一。

根據銓敘部（台灣文官管理機關）統計，公務機關所直接聘用的人力，從2003年逾88萬人，逐步下降至2015年不到82萬人。相對的，國家透過各種非編制內的僱傭型態，諸如約聘僱、臨時人員與派遣勞動，取代正式編制內的人力，不但造成年金基金收入面下降，更直接由國家帶頭，製造出一大批低薪、低保障的非典型勞動者。

國家之所以會逐漸減少編制內人員聘用員額，改以編制外雇用，很大程度又與國家整體財政窘境息息相關。根據財政部統計處資料，連同各級政府支出一併加總，2014台灣政府支出占國內生產毛額 GDP 比重，只有16.4％，放眼全世界，幾乎找不到一個「非未開發國家」比台灣還低。

過去二十年來，台灣的經濟規模持續增長，但政府的財政收入與支出的規模，卻跟不上經濟規模的擴張速度；即便國家職能部門仍有組織擴張，政府在預算有限的考量下，不但放棄了增聘、甚至還進一步減少正式聘任的人力。而這又是台灣稅賦制度不公、對企業長期減稅所造成稅基流失、國家財政規模無法隨著經濟發展相對應成長的後遺症。

因此，從政府聘用制度變遷、國家職能外包，一直到稅賦制度長年不公，本來都是在論及公、教人員年金財務危機時，理應被討論思索的重要面向。然而，在年改辦刻意將「年金問題」孤立處理的策略下，幾乎遭到漠視。

相比軍公教，更嚴峻的勞工退休年金

即便目前的年金制度，連讓多數退休勞工有最基本、有尊嚴的生活都成問題，但在「財務平衡」的優先考量下，這個制度同樣在年改辦的「備選方案」中遭殃，讓多數勞工未來能領到的退休金更少。

再以現況與未來更加險峻的勞工退休年金制度來說，相較於人數僅約110萬軍公教年金議題，在過去七個月引發巨大爭議，多達1000萬以上的勞工，在年改辦所設定的優先解決順序下，反而受到不成比例的低度關注。

對比於尚有餘裕爭論「所得替代率六至八成是否過高」的軍公教族群，此刻台灣勞工的退休年金收入，卻已經是導致日益險峻的老年貧窮化主要因素。根據勞工保險局所提供的資料，目前領取老保老年給付年金的退休勞工，平均可以領到的勞保年金僅16179元（約4008港幣），即便再加上勞工退休金新制——個人帳戶制年金化後，勞工平均退休後只能領取到2萬元上下（約4955港幣），這幾乎是比基本工資還要更低的退休年金收入。

問題是，即便目前的年金制度，連讓多數退休勞工有最基本、有尊嚴的生活都成問題，但在「財務平衡」的優先考量下，這個制度同樣在年改辦的「備選方案」中遭殃，讓多數勞工未來能領到的退休金更少。備選方案中的建議「改革」方向，除了同樣將調高保險費率以外，更大幅拉長「平均投保薪資」計算期間，從現行60個月增加到180個月。由於目前採計60個月（5年）最高投保薪資作為「月平均投保薪資」計算基準，一旦把拉長到最180個月，所計算出來的「月平均投保薪資」必然會減少，也將導致實際能領取的老年給付減少。

確實，若依照勞保局歷次精算的結果，目前超過千萬勞工投保的勞工保險，若不進行調整，未來必然出現極為嚴重的財務危機，勞保基金恐怕將在2027年破產。然而，即便此次年改辦的官方「改革」版本中納入「多繳、少領、延後退」的各項調整，其實依然只能夠讓基金延後到2036年破產。也就是說，即便採取將保費漸進拉高到18%、繼續削減本來就已杯水車薪的年金給付金額、將退休年齡再往後延長到65歲後才能支領年金等措施，勞保最終仍將破產。

只看財務平衡，忽略人口結構

坦白說，這就是僅考量「財務平衡」的必然結果，因為真正影響勞保老年給付制度的變項參數 － 少子女化以及伴隨的人口結構老化，過去整整七個月的年金改革過程中，一直被視為「給定」、無需「問題化」的背景條件。但正如本文一開頭所引述，年改會副召集人林萬億在國事會議前的發言所揭示的「真相」：若目前台灣全世界最低的生育率持續無法改善，勞保保費就算再拉高到27%，基金最終還是會破產。

這難道不就間接證明了，人口結構的惡化，才是目前我們討論的整體年金制度（尤其是勞工部分）最需要立即「改革」的關鍵嗎？

然而，官方所框定的年金改革議程與改革方案，永遠是圍繞在「多繳、少領、延後退」的追求財務平衡的調整上。如何解決近乎「國安危機」層級的少子化危機，如何更有效改善或至少延緩人口結構老化的速度，完全不在改革藍圖中。事實上，依照如此唯財務考量所通過的「方案」，必然是治標而不治本，只能有限地延後各項年金破產的時間。

幾乎可以斷言，等到幾年後，台灣還得有另一輪年金改革會議，所有人再一次聚集討論重複的議題。「多繳、少領、延後退」這幾招，或許永遠可以繼續讓年金制度「苟延殘喘」下去，但台灣應該想的是：如果哪一天，保費費率一路攀升到30%，勞工平均年金給付金額不斷減少到一萬元左右水準，而勞工卻必須要延後到68歲以後才能請領，這樣的老年退休保障，難道是我們所想要的「改革」成果嗎？

更重要的是，如果台灣再一次順著現在政府逃避現實的作法，完全不透過討論年金改革的契機，去正視人口結構的深層危機，國家與社會永遠不會思索並質問：為何台灣會走到這個地步？

從年金爭議，看見背後結構問題

新政府事實上是早有定見，選擇了一條最安全、最沒有風險、最不負責任的改革路徑，卻還花了七個月的時間，在形式上「虛應故事」以博得「社會多元發聲」美名。

全球最低的生育率，並不是台灣年輕世代主觀上的選擇，而是整個社會制度客觀設下的重重障礙，所一步步促成：勞動市場中頻繁的超時工作、過勞與低薪，缺乏平價的公共托嬰育兒設施與服務，職場上雇主對受僱者育兒需求的種種不友善態度，每一項都是促成台灣超低生育率的背後兇手之一。

而當人們開始檢視，目前公辦托嬰育兒公共服務的稀缺時，將會再次遭遇政府財政困窘，其政府對其的解決方式，永遠是「迴避提供必要民生需求的公共服務」，並將之推往「商品化、私有化」的方向推——於是，我們再一次發覺，這一切環環相扣、相互影響的改革，不可能繞過稅賦公平。

在過去七個月裏，許多民間團體與工會組織都曾不斷呼籲過，注意這些面向；但是年改辦仍只選擇了一條最投機、最短視，只願意談「財務邏輯」的途徑。上述每一項都攸關年金制度存續發展的因素，都彷彿變得無關緊要，甚至去提它，還會背上「妨礙」年金改革的罪名。

國事會議結束後，一些評論認為：新政府此次推動的年金改革，不惜強勢挑戰軍公教族群，是一項值得喝采的「勇敢」舉止。遺憾的是，筆者看法恰恰相反：新政府事實上是早有定見選擇了一條最安全、最沒有風險、最不負責任的改革路徑，卻還花了七個月的時間，在形式上「虛應故事」以博得「社會多元發聲」美名。

這麼做，短期內或許可為自己換來一些肯定，但實際上，卻是白白浪費了一次對台灣社會政策與發展進行總體檢、大改革的黃金契機。

至於包括勞工在內的所有年金弱勢，如何跳脫政府預設的「財務邏輯」來思考年金議題，如何看清楚更多迫切需要一併改革的面向，然後投到入日後的運動當中，才會是年改會落幕後民間社會最重要的工作。

（陳柏謙，台灣高等教育產業工會研究員，台灣通信網路產業工會秘書長，英國倫敦大學瑪麗皇后學院商管系博士生）

（註一）：上述文字出自2017年1月19日，林萬億政務委員於三立電視台「五四新觀點」節目中所說。

（註二）：上述文字出自2016年9月29日，王榮璋委員於「總統府國家年金改革委員會第十四次會議」之發言。

本刊載內容版權為端傳媒或相關單位所有， 未經端傳媒編輯部授權，請勿轉載或複製，否則即為侵權。