評論｜杳三：新手見高手，雙普會面下的美俄關係

美俄兩國總統將於本月16日於芬蘭赫爾辛基舉行峰會，外界預料雙方將就多個議題，包括敘利亞內戰、能源價格和俄國被指涉嫌干預美國大選交換意見。峰會選址對美俄關係亦甚具象徵意義，值得一提：冷戰時期，芬蘭在地緣政治上是兩大軍事聯盟——北大西洋公約組織（北約）和華沙公約組織的天然屏障，共產和資本兩大陣營在此地達成默契，即美國不邀請芬蘭加入北約，而蘇聯則不會派兵入侵，兩者皆避免做出有意改變現狀的挑釁行為。不過，為保主權和領土完整，芬蘭只能接受蘇聯對其管治的影響力，避免向西方靠攏，失去外交自主空間，完全受制於美蘇博弈（有學者稱之為「芬蘭化」）。

冷戰早已成為歷史，但美俄關係的根本矛盾和敵對觀念，由蘇聯解體到奧巴馬（歐巴馬）時期，仍屬冷戰時期的延伸。不過情況在特朗普（川普）就任總統後，有根本改變的端倪。特朗普上任後，不少西方傳媒一直批評他的對俄政策不夠強硬，又認為白宮在烏克蘭和敘利亞等問題上議而不決，無法壓制普京（普丁）對外擴張的「野心」。

此類論調不僅忽略早年普京派軍攻打格魯吉亞（喬治亞）及支援烏克蘭東部民兵組織的根本原因，亦無視了特朗普與歷任民主、共和兩黨總統之別。從過去一年半的舉動可見，特朗普在處理外交問題上，並無前任總統的「道德／理念枷鎖」，沒有像「傳教士」般宣揚自由主義的優勝之處，反而更似一個唯利是圖的地產商人，凡事以利益先行。所以，美俄關係的基調，或會在特朗普主政時期有微妙的改變。

地緣政治是美俄矛盾主因

21世紀的美俄關係，表面上是因一連串俄國的對外擴張行為而交惡，例如2008年普京派兵入侵格魯吉亞，或是2014年俄國吞併克里米亞半島（Crimea Peninsula）及「肢解」烏克蘭領土主權。上述兩場國際危機，普京確實有違反國際法，但若將時間軸拉長至冷戰後期開始推演，俄國被西方領袖和傳媒貼上修正主義的標籤，指其破壞國際秩序與穩定，其實亦有欠公允。

雖然普京不是昔日的戈巴卓夫（Mikhail Gorbachev，戈巴契夫），而特朗普亦非老布殊（George H. W. Bush，老布希），但美俄互不信任的底因，卻是由戈巴卓夫「被誤導」所致。按解密文件顯示，當蘇聯國運接近尾聲時，北約內部多國領導人，包括時任美國總統老布殊、德國總理科爾（Helmut Kohl）、法國總統密特朗（Francois Mitterrand）及英揆戴卓爾夫人（Margaret Thatcher，柴契爾夫人）等，曾給予蘇聯領導人安全保證，表明北約永不東擴，以換取戈巴卓夫首肯德國統一。

1989年12月的馬爾他峰會（Malta Summit）上，老布殊曾向戈巴卓夫保證，美國不會借助東歐正發生的革命（原句：「我（老布殊）不會在柏林圍牆上跳來跳去)，來損害蘇聯的利益（註一）。較具體的承諾則在翌年一月，時任西德外交部長根舍（Hans-Dietrich Genscher）在巴伐利亞一場公開演說中表明，「東歐和德國的統一進程不應導致『蘇聯安全利益受損』，所以北約應該​​排除「向東擴張其領土」（註二）。

及後，美國代表出訪莫斯科，亦有重申上述的安全保證。1990年2月，時任美國國務卿貝克（James Baker）對戈巴卓夫稱，在德國邁向統一時，「總統和我已經表明，我們不會在過程中尋找『單方面優勢』」。貝克更強調「我們理解東方國家（意指鐵幕之國）需要安全保證，如果我們繼續在德國存在，北約的管轄範圍不會對外伸延一寸」（註三）。同年，老布殊在會見時任捷克斯洛伐克總統哈維爾（Vaclav Havel）時，亦表明相似立場，「美國士兵不該只因歐洲無法維持和平，而與他們母親分開⋯⋯未來統一的民主德國可在新型泛歐洲結構中，決定其安全體系」（註四）。

上述西方國家領袖們的對話散落在不同的外交備忘錄內；誠如前任中情局局長蓋茨（Robert Gates，蓋茲）所言，當年戈巴卓夫認為北約未來不會東擴，是「被引導」（led to believe）而相信的（註五），而東、西德最後亦得以統一。

事實上，自蘇聯解體後，當代美俄的敵視心態就是建基於此背景，而戈巴卓夫的繼任人葉利欽（Boris Yeltsin，葉爾欽）與美國打交道時，亦有「被引導」的遭遇（註六），在此不贅。然而，「蘇聯秘密警察」KGB出身的普京亦非「草食男」。雖然中、東歐諸國在鐵幕塌下後，可自由選擇軍事同盟，而北約亦非以武力或恫嚇「邀請」各國加入，但面對北約過去數十年不斷東擴，逐步迫近俄國邊界，普京在地緣政治的考量下，進行反制以保國家安全，也無可厚非。若有天俄軍在墨西哥灣出現，相信美國亦會有相同的反應。

誠如前任中情局局長蓋茨（Robert Gates，蓋茲）所言，當年戈巴卓夫認為北約未來不會東擴，是「被引導」（led to believe）而相信的，而東、西德最後亦得以統一。

2008年，在羅馬尼亞首都布加勒斯特舉行的北約峰會中，小布殊（George W. Bush，小布希）曾努力遊說盟友，接納格魯吉亞和烏克蘭的入會申請（最後不獲盟友支持）。在俄國眼中，情況猶如敵人準備在家門前駐兵。普京因而先發制人，「肢解」格魯吉亞的領土主權，令它無法續向西方靠攏，甚至加入北約。正如2011年俄羅斯時任總統梅德韋傑夫（Dmitry Medvedev，梅德維傑夫）所稱，如果俄羅斯沒有入侵格魯吉亞，北約現在將擴至前蘇聯加盟共和國。

大同小異的劇本亦發生於烏克蘭。2013年，烏克蘭時任親俄總統亞努科維奇（Viktor Yanukovych）拒絕簽署《烏克蘭—歐盟協會協議》（Ukraine–European Union Association Agreement），被基輔的親歐洲派民眾趕下台，避走俄國。普京因忌諱新政府將順從民意，向歐盟（及北約）靠攏，才會發生至今仍未解決的烏克蘭危機。故此，普京對西方外交政策的判斷及鄙視，可算是美國破壞當年的口頭承諾所致。

世界走回馬基維利年代

雖然特朗普早在競選時，已表明對普京存有好感，但兩國因「通俄門」、「網軍」干預大選、敘利亞內戰、俄國特工涉嫌在英國進行暗殺行動等議題，仍有不少矛盾之處。不過，特朗普與前人「不同」之處，在於此君早已不視自由主義為國際社會的基石，亦無對外推廣之心，這種情況從特朗普鮮有提及「人權」二字、指責北約盟友沒有繳納足夠「保護費」、退出《巴黎氣候協議》和《伊朗核協議》，並有意向盟友開徵懲罰性關稅等舉動中，都可見一斑。反之，特朗普把治國當作從商，逐步挑戰自二戰結束後美國打造和主導的國際體系，改以單邊主義、利益之上的外交基調取而代之。雖然諷刺，但此舉或為美俄關係，開拓更多合作空間。

在傳統安全事務方面，特朗普的取態則更「務實」。由二戰結束到特朗普就任，美國外交政策的主調只有一個帝國大戰略——即通過軍事、政治和經濟手段，維護全球霸權地位（註七）。反而，特朗普的外交政策，多是根據單一事件所帶來的潛在利益，進行判斷和談判，並未見有任何明顯的大戰略。例如，在早前「特金會」中，特朗普除了打破傳統，成為第一位與北韓領袖會面的美國總統，亦在會面後揚言美韓聯合軍演是一場戰爭遊戲（War Game），暫停軍演可為國庫節省大量金錢。此立場不僅反映出「美國優先」的主調，亦無視兩黨視軍演為圍堵中國的大戰略所用。

特朗普與前人「不同」之處，在於此君早已不視自由主義為國際社會的基石，亦無對外推廣之心。

事實上，儘管去年在《國家安全戰略報告》中，美國將中俄兩國列為競爭對手，但現時華盛頓的對俄政策仍未有清晰的大戰略，而特朗普亦非是有意推廣自由主義的領袖，此彈性反而使美俄兩國，在某些領域上，或可建立合作關係。

須知，北約在招收會員國時，會要求申請國推行民主化改革，如早年捷克和匈牙利申請入會的前奏。不過特朗普已無誘因和決心將自由主義「普及化」，加上早前亦有報導指出，特朗普迄今仍未排除承認俄國吞併克里米亞的可能性，這些都令普京可暫時稍息。今年4月，亞美尼亞親俄總理薩爾基相（Serzh Sargsyan，薩奇席恩）被民眾推翻後，普京不但沒有出兵介入，反而成為第一個出面祝賀新總理上任的人，因為只要外國勢力沒有摻進普京的勢力範圍，一切都是「可商討」的。

在普京眼中，特朗普主政的美國，雖然仍有「通俄門」和干預大選等不少爭端議題，但兩者的性質亦有別於北約東擴所帶來的地緣政治威脅。所以，雙方在未來數年，或可在涉及共同利益的議題上，找到立足點進行交易。例如，較早時普京亦釋出善意，在OPEC的框架內，與沙特阿拉伯（沙地阿拉伯）一同增加石油產量（先撇開俄國的剩餘產能問題），壓低油價，以回應特朗普對OPEC操縱油價的批評。同樣地，特朗普對烏克蘭懸而未決的態度，亦是希望把烏克蘭當作談判籌碼，望他朝可藉此換取俄國在其他領域讓步（或許是敘利亞戰場）。可以預料，雖然兩人未來仍會在政治修辭上將對方打造成「敵人」，但其底蘊應是民粹領袖用以建構外敵，以煽動民心及鞏固民意，服務民族主義的慣用伎倆，而未必是全然的敵對心態。

自特朗普入主白宮，不少學者和傳媒皆提出一個疑問——到底戰後主導國際社會的自由秩序（ Liberal Order）是否正在退潮——或者，我們可以換個角度，即是過往半世紀所見，強調自由、民主、人權、法治的國際社會只是表象，而特朗普只是把這層遮蓋現實政治的薄紗拆穿，並將國際關係的原則重現。國際體系本為無政府狀態，特朗普的行為只是在論證馬基維利所指，「君王應不擇手段達到目的」的理性行動者。將來，只要普京能與特朗普找到共同利益，進行交易，什麼尊重國家主權的國際法，對兩人亦不足掛齒，一如「特金會」對北韓國內人權狀況避重就輕，輕輕帶過便算。問題是，此等美俄關係微妙的轉變，還須看特朗普的連任工程是否能繼續迷惑人心。

（杳三，國際關係研究者）

註一：“The Malta Summit 1989,” in Svetlana Savranskaya and Thomas Blanton, The Last Superpower Summits (CEU Press, 2016), pp. 481-569.
原文：“I have not jumped up and down on the Berlin Wall”

註二：Frank Elbe, “The Diplomatic Path to Germany Unity,” Bulletin of the German Historical Institute 46 (Spring 2010), pp. 33-46.
原文：“that the changes in Eastern Europe and the German unification process must not lead to an ‘impairment of Soviet security interests.’ Therefore, NATO should rule out an ‘expansion of its territory towards the east, i.e. moving it closer to the Soviet borders.’”

註三：George H.W. Bush Presidential Library, NSC Scowcroft Files, Box 91128, Folder “Gorbachev (Dobrynin) Sensitive.”
原文：“neither the President nor I intend to extract any unilateral advantages from the processes that are taking place…not only for the Soviet Union but for other European countries as well it is important to have guarantees that if the United States keeps its presence in Germany within the framework of NATO, not an inch of NATO’s present military jurisdiction will spread in an eastern direction.”

註四：George H.W. Bush Presidential Library, Memcons and Telcons (https://bush41library.tamu.edu/)
原文：“American soldiers shouldn’t have to be separated from their mothers” just because Europe couldn’t keep the peace, and appealed for a “future democratic Germany in the process of unifying itself into a new pan-European structure which could decide about its own security system.”

註五：Robert Gates, University of Virginia, Miller Center Oral History, George H.W. Bush Presidency, July 24, 2000, pp. 101.

註六：有興趣者可到美國喬治華盛頓大學（國家安全檔案館）網站查看《NATO Expansion: What Yeltsin Heard》

註七：Noam Chomsky, “Hegemony Or Survival?”. London: Hamish Hamilton, 2003.