趕在北韓「建政七十周年」慶典前夕，韓國大統領文在寅向平壤派出特使團，主要目的在於打破「川金會」之後的韓半島僵局。根據特使團團長，也就是青瓦台國家安保室室長鄭義溶所言，韓朝達成了一些共識，包括將在本月中旬在平壤舉行第三度的文金會與繼續「無核化」等事項。
就韓朝兩方來說，「文金」再會將審視《板門店宣言》的執行結果。同時為了永久解決和平問題，也可能會推出一些「軍事互信機制」的措施，以及在不抵觸國際制裁的前提下援助北韓。另外，先前曾盛傳兩國在開城建立聯絡處，但因故不斷順延，特使團也表示聯絡處將在文金會前開始運作。
就美朝兩方來說，特使團居中傳達了金正恩願與韓美緊密合作、實現半島無核化的承諾；對此金正恩特別表示，希望在川普（特朗普）第一個任期內便可完成。此舉得到川普讚賞，美國國務院並宣布新任北韓政策特別代表比根（Stephen Biegun）出訪韓國等地，被視為是開啟新政策的訊號。
目前美朝接觸已呈現觸礁，文在寅再度親上火線，充當金正恩的保人與調人，既為了保全艱苦營造的和緩態勢，也為了拯救日益下滑的支持度。然而，這張和平峰會牌一打再打，還能有多少效益？另外，傳出金正恩尋求再晤川普，美朝之間又會出現甚麼變化呢?
「川金會」之後的美朝角力
現階段北韓真正想要的，是在走向「無核化」之前，能先保證美國放棄所謂的對朝「敵對政策」，具體措施包括簽署「和平條約」或「終戰宣言」，最終目標當然是希望美軍從韓半島撤離。
今年6月在新加坡舉行的、雷聲大雨點小的「川金會」已過兩個多月，在這段期間內，美朝雙方各有退讓。北韓一度表態要拆除西海衛星發射場、美韓也一度停止常規軍演。但是沒有足夠的證據顯示，平壤準備在華府可接受的時間內放棄核計劃。
經過幾次談判，雙方的衝突反倒似乎越演越烈。八月底美國國務卿龐培（Mike Pompeo，蓬佩）以浪費時間為由，中止對北韓的訪問。龐培此行原本打算取得北韓的秘密核試驗場與核彈頭的資訊，美方突然取消行程，顯示華府與平壤仍有相當程度的認知差距，美方的無核化進程嚴重受挫。
隨後，媒體報導指出，金正恩的心腹、勞動黨中央委員會副委員長金英哲向龐培致信，宣稱是美方並未準備好與北韓簽署和平協議，並指若無法達成折衷方案，那麼磋商可能破裂，北韓也不排除重啟核導彈活動。
如此不難明白，現階段北韓真正想要的，是在走向「無核化」之前，能先保證美國放棄所謂的對朝「敵對政策」，具體措施包括簽署「和平條約」或「終戰宣言」，最終目標當然是希望美軍從韓半島撤離。但這就跟華府的設定天差地遠，雙方更難交集。
從平壤的立場看來，它已經採取了一些善意措施，像是拆除地下核試驗場和導彈發動設施，這代表北韓「已經」終結核武器和遠程導彈試驗。另外，北韓已經送還美軍戰士遺骸，也「意味」韓戰正式結束。對此，美國應表現出回報。
但華府強調，暫停美韓聯合軍事演習，就是最大的讓步；但如果順著平壤的意願，簽署和平協議或發布終戰宣言，必將會削弱北韓無核化的動力，更會縮減美韓聯合軍演與駐軍的正當性；且美國國會在《國防授權法》裏有關於駐韓美軍的人數規定，不是行政部門說撤就能撤。
進一步而言，有證據指出，平壤不僅在無核化上虛與委蛇，甚至還在擴大軍火庫：如龐培於國會作證時表示，北韓持續生產裂變材料；聯合國原子能機構（IAEA）也監測到北韓正建造新的輕水反應爐（LWR）、鈾離心濃縮設施仍在使用，專家報告認為這些都違反安理會的決議。
重建制裁？華府面臨的韓中「阻力」
以現勢觀之，韓中各有考量，都會用各種途徑維持北韓生存、保障金家政權。再加上平壤操作和平牌已經駕輕就熟，華府現在若想重建制裁北韓的最大壓力，幾乎是不可能的任務。
即便如此，透過成功的國際宣傳，北韓正處於有利的位置。暫停核導測試與美韓軍演，表面上是維持和平，實際上卻讓美國進退維谷。如今唯一可恃的是國際制裁，但由於首爾與北京的掩護，華府的最大壓力方案，也就是希望以制裁迫使平壤放棄核導計劃，已受到嚴重打擊。
在韓國方面，從文在寅政府的競選綱領（稱半島和平後願建立東北亞經濟共同體），到5月板門店峰會上文親手交給金正恩USB（「韓聯社」及「紐時」指其中含有對朝的經濟規劃建議），都可以看出文在寅打造「韓朝經濟共同體」的企圖。撇開一廂情願的民族大義不論，作為亞洲最後一塊處女地的北韓，確實具有發展潛力，這正是看似興旺卻暗藏困境的韓國經濟所亟需的機會。
雖然聯合國安理會對朝制裁的項目眾多，但對公共基礎設施設限較少，像是若有企業想在北韓做生意，而其目的並非盈利而是為了人民基本所需，經安理會同意後可以有例外允許的情況。因此韓國希望利用這種彈性，與北韓展開經濟合作。接觸計劃之一，就是重新連接和修復北韓的鐵道路線。
根據《板門店宣言》，韓朝打算測試首爾和北部城市新義州之間的列車，以檢查北韓鐵路基礎設施的狀況。首爾主張「聯合鐵路調查」不屬於制裁範圍，應可進行無礙，於是在八月底安排了一次列車調查行程。然而此舉卻遭駐韓的聯合國軍司令部（由駐韓美軍控制）否決，原因是韓國沒有提供列車物品名單，司令部擔心會破壞制裁，並成為北韓的宣傳工具。
另一方面，韓國政府所屬的土木工程與建築技術研究所(KICT)正尋求包商，評估韓朝在基礎設施上合作的可行性。多家跨國集團的建設子公司，如大宇、三星等，紛紛成立特別工作組投入其中。金融業也多樂觀看待，打算推出以北韓為中心的產品，像是為離散家庭推出信託基金、或是統一主題的基金，認為這些可以繞過制裁名單。這些都顯示出，韓國政府與民間早已磨刀霍霍，準備投入北韓市場。
最具代表性的則屬文在寅政府剛編列完成、等候國會通過的「韓朝經濟合作預算」。資料顯示，2019年韓朝合作基金將近9.9億美元，當中經濟項目將撥款約3.8億美元，包括無償贈款約2.8億美元、貸款約1億美元；大部分將用於連接和更新朝韓公路和鐵路的早期計劃，也可見文在寅政府以法制化落實《板門店宣言》的決心。
與去年相比，這項預算整體約只增加1.2億美元，乍看似乎並沒有特別不合理之處，但從項目裏卻可見其微妙：就無償贈款與貸款觀之，兩者都較去年顯著增加，前者多了約25%，後者則暴增近500%。
這是因為文在寅政府採用挖東牆補西牆的方法，大幅削減對脫北者與人權基金的預算，拿來填補經濟項目。但即使國會通過預算，最終仍是要看美國是否會放鬆制裁，才有實施的可能。
在中國方面，由於牽涉到地緣戰略與美中貿易爭霸，情況更為複雜。從三月以降，金正恩三訪中國，與習近平政權迅速修補關係。如今看來，金正恩的戰略眼光精準，充分利用美中交惡，將中國做為減弱無核化壓力的槓桿。
而透過恢復飛行航線等措施，以及允許少數非法的邊境貿易，北京再度挑戰聯合國制裁的漏洞，成為平壤的生命線。此外，根據韓國保守派媒體《北韓日報》報導，近來中國增加了對北韓的原油輸送。
報導稱一般油管的流量在夏季為大約3到4萬噸，但中國增加一倍到達冬季水位，大約8萬噸。若此屬實，這已違反制裁規定，因安理會決議北韓只能進口約56萬噸的成品油以維持國民生計，但依照這種輸油速度，只需幾個月就可突破制裁底線。
聯合國專家小組報告也指出，北韓以關閉船隻自動識別系統、使用未登記的小型船隻等方法，通過「船對船」非法採購油品、轉移煤炭。雖然川普政府不像去年直接出示衛星照片抨擊中國，但龐培仍是公開呼籲中國與俄國，不要違反安理會的決議：後者主要是提供「北韓人民工作證」，讓北韓人到俄國打工，以賺取僑匯。
小組報告亦提到，北韓陸續向中國、印度等國出口超過1億美元的商品，違反紡織品禁令；與敘利亞保持導彈技術等軍事合作，並向葉門（也門）叛軍出售小型武器和其他軍事裝備。
值得注意的是，這份聯合國報告屬於機密，之所以不願意公開，應是擔心破壞和平談判進程。但經媒體特意揭露，世人才知道北韓仍有許多枱面下的行動，爆料目的明顯在於給平壤與背後的支持者壓力。
但以現勢觀之，韓中各有考量，都會用各種途徑維持北韓生存、保障金家政權。再加上平壤操作和平牌已經駕輕就熟，這從龐大卻低調慶祝北韓建國七十年的閱兵陣仗即可明白，華府現在若想重建制裁北韓的最大壓力，幾乎是不可能的任務。
「人權牌」還能是美國的有效手段嗎？
透過人權，川普政府至少可以有符合傳統價值觀的利器，作為實現其他目標的手段⋯⋯川普政府雖曾利用人權對付北韓，但在整體戰略思考上，並未將之列為主軸，成效也就相對不彰。
如果最大壓力制裁行不通、雙方談判又屢屢破裂，那麼還有甚麼政策工具可以幫助川普政府突圍？一個觀點是，美國應該重拾「以人為本」的策略，使用像是人道援助與人權外交的方法，作為對朝接觸的輔助。
在川金會之前，川普政府曾以「人權」指責北韓的邪惡。像是2018年初的國情咨文，川普特別指出金正恩政權侵犯人權，描述其壓迫公民的形象，將之與核威脅聯結在一起。
其後川普邀請脫北者進白宮暢談，又以被虐致死的美國大學生瓦姆比爾(Otto Warmbie)遭遇，再次強調北韓的殘酷。這點亦為副總統彭斯採用，平昌奧運時彭斯邀請瓦姆比爾父親出席，呼籲關注北韓人權運動，並參觀天安艦紀念館，等於是用人權牌回擊北韓的和平牌。
以人為本的外交到目前可說是少數奏效的策略，因為當華府採取人權外交，平壤便以釋放美國公民回應，而川金會的主題之一，便是基於人道立場、歸還美軍戰士遺骸。透過人權，川普政府至少可以有符合傳統價值觀的利器，作為實現其他目標的手段。
尤其是平壤已將無核化上升到和平協議，甚至牽涉半島未來，華府除了繼續施壓，也該開闢新的戰場。7月底，聯合國官員訪問了北韓農村地區，報告指出北韓短缺飲用水、藥品以及食物，具有明確的人道主義需求；近來也傳出北韓部分地區水災，需要外界援助。
不過，以人道與人權角度做為對北韓的外交策略，仍有其侷限性。今年七月國會剛通過北韓人權法(NKHRA)重新授權，法案要求設立北韓人權特使(Special Envoy)，這點在歐巴馬（奧巴馬）時期已獲確認。此法案亦獲得川普簽署，但國務院迄今還沒有提出職位任命。這代表川普政府雖曾利用人權對付北韓，但在整體戰略思考上，並未將之列為主軸，成效也就相對不彰。
川普的真正目的是無核化還是尋找機遇？
說穿了，北韓不會是美國真正的「威脅」，只要川金兩人繼續營造和平、從而進入低盪（Détente，緩和政策），自然也就能「驅散」美國人民對朝核的恐懼。
過不多時「文金會」即將舉行，可以想見和平的老調也將重彈。文在寅若是想達到韓朝經濟共同體的目標，那麼必須說服金正恩拿出實際的無核化行動。若無法對美國交出核導資訊，至少要能回到IAEA進入北韓、查核相關設施的地步，否則光靠口惠不實的承諾，只怕連「小學程度」的川普都不會相信。
缺席了北韓慶典的習近平，目前正在海參崴參加由俄國主辦的遠東經濟論壇。韓聯社曾報導，普丁（普京）還同時邀請了文在寅與金正恩。去年參與過論壇的文在寅動向未明（目前由韓國總理李洛淵出席），而金正恩早已獲邀，只是忌憚華府，尚未正式表態。雖然機率不高，但若俄中韓朝四國領袖站在一起，可謂是美國外交大挫敗，華府想必會盡力避免。
如今川普陷入國內政治風暴，又將面臨期中選舉的考驗，朝核議題上能得分固然最好，但以現狀來看，對川普其實助益不大。只是透過金正恩「溫暖的」邀請，躁進的川普是否會再次答應「川金會」仍待觀察。在這之前，華府已有加強制裁的聲音，預計不久後各方會重新陷入對抗的循環。
然而時間拖得越長，越不利於華府。當「鼻血作戰」（即有效預防打擊）不可行、最大壓力已失效、人權外交恐後繼無力的狀況下，北韓實際擁核國的地位已難動搖。
比起「半島無核化」，川普似乎對「改善美朝關係」更有興趣，這就讓美朝關係依循著金正恩的劇本進行，儘管川普尚未意識到此點。事實上無論華府或北京，現在都身陷地緣政治的窘境，被動地成為平壤的議價籌碼。
由於川普最初將朝核議題與貿易赤字掛勾，北京一度借力使力，提出雙暫停方案，搶攻朝核議題主導權。但平壤得首爾之助，在平昌冬奧後迅速營造和平氣氛，甚至在華府沒有明顯讓步的情況下，就宣布暫停核導測試，迎合川普的胃口，也重新建立美朝直接溝通的管道。
但金正恩不忘挾中自重，數月間三會習近平，既為修補接班以來交惡的雙邊關係，也在昭告天下中國仍是北韓的支持者。至此，北京的角色已經退居二線，作用主要是掩護並牽制平壤，確保不會一面倒向美韓。再加上北京判斷華府正利用貿易戰，力阻中國崛起，那麼在某種程度上與朝核保持距離，有助於與華府的談判。
如果美中貿易衝突成為持續性的新常態，美中權力轉移逐步進入白熱化階段，那麼朝核也會成為美中爭霸的一塊拼圖，更無法以單一議題看待處理。屆時，華府若是想保持在韓半島與亞太的戰略利益，或許應該重新思考對朝政策、重新界定北韓在印太戰略裏的角色。
總的來說，判斷一個國家是「威脅」，除了基於對象國的能力之外，更取決於判斷國的認知與意圖。說穿了，北韓不會是美國真正的「威脅」，只要川金兩人繼續營造和平、從而進入低盪（Détente，緩和政策），自然也就能「驅散」美國人民對朝核的恐懼。
（徐子軒，LUCIO策略顧問總監，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）
讀者評論 0