評論｜牧之：中國在南海的危機是如何形成的？

從2018年10月22日開始，由中國提議舉辦的中國-東盟「海上聯演2018」開始，為期一周，這是中國與東盟的首次聯合軍演。

而在10月初，美國有線電視新聞網絡（CNN）報導，美軍計劃11月在太平洋、特別是靠近中國的南海及台海等地區，展開一連串的軍事演習及行動。緊接着，美國副總統彭斯的講話，更是讓人憂心中美「新冷戰」的到來。

此前的9月30日，美國「迪凱特」號導彈驅逐艦在南沙南薰礁海域，被中國海軍170艦「超車卡位」逼得被迫轉向，美方指責中方「不安全不專業」，中國大陸互聯網的輿論，則對此反而津津樂道。一位前海軍軍官的判斷是，美艦乃「預謀挑釁」，否則不會恰有友機拍照，而中艦並非在僅41米距離上橫越美艦艦首，而是追越。這自然反駁了美方對中方舉動「不安全且不專業」的指責。再考慮到中艦噸位小了兩千餘噸，動力也明顯劣於美艦，中國軍工界有人指出，這更顯美軍技藝不精，訓練不足，足以蒙羞。

然而，在國內軍迷的興奮叫好聲中，中國在南海所面對的國際局面，較之以往卻更加危險。

中美在南海的分歧根源

中國的措辭繼續沿用法律上模稜兩可的「擅自進入中國南海有關島礁鄰近海域」，暗示美艦「未事先審批」，貌似在行使中國的領海主權。而美艦要表示的意思卻是：不要說領海本身就可「無害通過」，更何況，在那裏任何國家都根本無權擁有領海。

這些「技術流」分析，一面迎合了大陸陣容強大的愛國軍迷，一面轉移了問題的焦點：本次事件性質是中國在驅逐入侵者，還是兩軍海上相遇？答案就在中國國防部發言人的含糊措辭中。

顯然，中國官方認為，自己有權在南薰礁周圍劃定領海，也不承認外國軍艦在領海的「無害通過權」，美艦進入該處12海里，就已是「貨真價實」的入侵，中國在事實上不光有權動武，還必須發出抗議，否則便和「一寸也不能少」的主張相背。因而，中國在行動上也相當強硬——「識別、查證並警告驅離」。

其實，一直被中艦尾隨的美艦並不需要識別，美艦到底是被「驅離」、還是自願離開也模稜兩可，但中國採取的應對行動，顯然是按照中方2013年劃定東海防空識別區後才形成的流程。然而，幾乎所有大陸輿論都完全忽視的是，美國海軍「航行自由行動」（FONOP）並非籠統地「見線就闖」。

在南沙海域，這種行動針對的是——「對不被國際法授權擁有領海的地形聲索領海的行動和聲明」，意思就是，按國際法規定，南薰礁這類人工填海而成的島，所以無權劃定領海。而在有合格領土、因而也有領海的西沙，美軍才針對的是——「外國軍艦無害通過領海需事先審批」的「無害通過權」。

值得一提的是，2016年10月21日美一艘驅逐艦近距（但並未進入12海里）巡航西沙群島，中國嚴正抗議的罪名就是「擅闖領海」，而美國所針對的，卻又是中國在西沙劃定領海時採用了（能比正常基線劃入大得多的海域的）直線基線。而2015年12月，美國幾家智庫學者對美國「拉森」號在渚碧礁12海里內水域主動關閉火控雷達，暫停直升機起降等一切軍事演練大為不滿，也是因為這種最弱的航行自由宣示方式，未能凸顯美國否定這些島礁擁有領海的用意，反而因符合「無害通過」特徵而有間接承認中國主權之嫌。

這次，中國的措辭繼續沿用法律上模稜兩可的「擅自進入中國南海有關島礁鄰近海域」，暗示美艦「未事先審批」，貌似在行使領海主權。而美艦要表示的意思卻是：不要說領海本身就可「無害通過」，更何況，那裏任何國家都根本無權擁有領海。在此次衝突中，中國似乎是很想能夠行使領海主權，卻又在交涉中連「領海」一詞也不使用，而且中國至今也未公布南沙群島領海基線。

既然沒有領海，事件的性質就成了兩國艦艇海上相遇，因此只需貫徹兩國國防部2014年簽署的《海空相遇安全行為準則》備忘錄即可。此時，中方170艦一方面並無「驅離」美方迪凱特號的合法性，另一方面170艦的超越擠壓動作，自然也符合美方所說的「不安全且不專業」。

對《聯合國海洋法公約》明文規定「適用於所有船舶」的領海無害通過權，雖然中國在1996年批准該公約時聲明對此作保留，並在1992年頒布《領海及毗連區法》時規定，外國軍用船舶進入領海須經批准，但不僅被美國不斷的FONOP行為架空，還嚴重缺乏可操作性。

中國對公約聲明保留的措辭，還是模糊的「不妨礙沿海國要求外艦通過領海，須先得到許可或通知該國的權利」，但到底要「許可」還是「通知」，這中間有天淵之別。而《領海及毗連區法》「有權採取一切必要措施防止和制止非無害通過」的法條，又默認了「無害通過」，具體措施也只有「要求其立即離開」。

中方在南海的激進政策後，蜂湧而至的國際軍演與合作

美國除川普上台以來已7次派艦巡航南海外，更於2018年7月7日派兩艘驅逐艦編隊通過台灣海峽，10月3日又傳出計劃11月在南海和台海附近舉行軍演。於此種種，還沒有算上印、日、韓、越、澳等國之間不斷升温的廣泛軍事合作。

不要說歷史遺留的「九段線」已成觀念桎梏，中方大力造島所展示的既成事實和武力準備兩招，本質上也無望解決南海問題。但是，這些激進舉動帶來的惡果已洶湧而至。最新的變化就是2018年初的香格里拉對話期間，英法兩國明確表示將參加在南海的FONOP。

其實，這也不是新鮮事。法國海軍從2014年起就定期派艦赴南海，2015年後固定成「聖女貞德」任務，每年春季派一艘「西北風」級兩棲攻擊艦和一艘護衞艦，穿越南海訓練。2018年5月底，「西北風」級艦「迪克斯邁德」號和一艘護衞艦，更是近距經過中國控制的一系列爭議島礁，並明言合法蒐集了情報。8月，包括3架「陣風」戰鬥機和兩架運輸機在內的法國空軍小隊，在澳大利亞北部完成年度多國演習後訪印前，還穿過南海南端，宣示航行和飛越自由。

英國也早在2017年就宣布，「伊利莎白女王」號航母2021年初成軍後的首次作戰部署就將到南海，搭載的還將是英美聯合F-35B戰鬥機聯隊。2018年2月其23型護衞艦「薩瑟蘭」號訪澳，並聯演後駛過南海爭議海域，7月同型艦「阿吉爾」號也加入進來。8月31日更有其旗艦「海神之子」號船塢登陸艦結束在日本海域的英日首次聯合兩棲演習後，通過南沙中國控制島嶼附近，9月初又訪越。

日本海上自衞隊繼2017年派「出雲」號直升機母艦在南海和印度洋部署3個月後，又於2018年7月派出同級艦「加賀」號部署兩個月，並在南海首次公開進行反潛演習。

此外，雖然2018年仍有兩艘澳大利亞護衞艦訪華，8月31日在澳北部城市達爾文開始的兩年一度Kakadu多國演習，也首次有中國海軍一艘護衞艦參加，澳對中國的疑懼仍迅速增加。除2017年中國指責澳偵察其海軍演習，2018年澳艦訪越途中被中國騷擾外，10月2日起澳、新加坡、馬來西亞、新西蘭和英國組成的五國聯防組織（FPDA）在南海的「國際安全演習」更被中國輿論大加撻伐。

在批評中國擴大印太地區軍事存在，關注本國海上通道安全和提防中國在南太平洋政治活動的同時，澳大利亞近年正投入巨資，採購了9艘英國反潛護衞艦、12艘法國柴電潛艇、12架美製海上巡邏機和6架遠程海上監視無人機，配合已服役的兩艘兩棲攻擊艦和陸續完工的3艘防空驅逐艦，大大加強了在東南亞南部海上要隘遏制中國海軍的實力。

而美國在川普上台以來，除了已有7次派艦巡航南海外，更於2018年7月7日派兩艘驅逐艦編隊通過台灣海峽，10月3日又傳出計劃11月在南海和台海附近舉行軍演。雖然有中國鉅額投資的菲律賓表示不參加，但這一消息仍使中國周邊海上軍事壓力雪上加霜。於此種種，還沒有算上印、日、韓、越、澳等國之間不斷升温的廣泛軍事合作。

這些合作中，各國反覆強調的都是「促進自由與開放的印太」和維護「基於規則的國際海上秩序」等理念，法國還特別呼籲更多歐洲國家參與南海FONOP行動，以保護印太地區不受「霸權」傷害。

中國在南海的軍事行動也毫不客氣，2014年夏有大規模軍演，2016年7月的兩次大規模聯演有三大艦隊上百艘艦艇和近百架飛機，還出動了火箭軍。2018年4月12日的大規模閲兵，中國則出動了48艘艦艇和76架戰機，其餘中小規模的演習和部署更不間斷。近期進入南海的英、法、日等國艦艇都有中國護衞艦尾隨，直到這次，美艦遭到了正面示威。

實際上，加入FONOP的更多國家仍有所區別。

比如法國，不僅在印太地區有5個海外領地共150萬公民，也不希望與中國為敵，妨礙兩國關係大局，因而在行動上更青睞與美國的FONOP有所區別的「非侵犯性通過」（non-aggressive transit），「迪克斯邁德」號也與中國艦隻保持着「友好的無線電聯絡」。

法國籍的歐洲外交關係理事會亞洲與中國項目副主任杜懋之，更將法軍的行動解釋為重點是傳遞信號：希望中國了解，法國不接受中國在南海製造的軍事既成事實，法軍將在國際法允許的空間不受干擾地活動；向國際社會表明法國支持基於國際法的海上秩序。

全球主要大國聯手介入，中國的反應令人擔憂

美國主張和維護的基於規則的國際海上秩序，更符合世界發展潮流和各國共同利益，今天中國在南海面臨的，絕不是一場軍事上，而是關於國際規則和秩序上的圍攻。世界主流國家大都視中國為規則破壞者，並形成一個不斷擴大的陣營，這才是極為危險的。

令人憂慮的是，當前的中國決策層和社會，恐怕已無法接受英法這種剛中帶柔的勸說。不僅軍方，中國外交部也一面逃避根本問題，一面熱衷於「文攻武衞」。按照近年活躍的駐英大使劉曉明在9月19日的說法，英法之舉被其批駁為「域外大國不遠萬里來南海製造事端」，「航行自由」更被諷刺為必須制止的「橫行自由」，甚至不顧中國遲遲未公布南沙領海範圍的事實，將英法行動定性為「亂闖別國領海、侵犯別國主權」。

在中國官方要求「任何人都不要低估」的某些意志和決心上，一方面，中國大陸互聯網上充斥着「難得來一次」、「刷存在感」、「紙老虎」、「狼狽不堪」和「被強勢壓制」等對英法的嘲諷，「法軍護衞艦連中國056型輕護衞艦也不敵」、「中國軍力在南海居絕對優勢」和「美國即使把全部航母都開進南海，也只會成為中國火箭軍的靶子」等不切實際的分析，甚至更有「美軍在台海軍演更不具任何實戰意義，中美兩個核大國一旦衝突，對整個世界都是災難」等頗為自負的理由。

而另一方面，理性觀察者都能看出，中國怎麼可能在南海和幾乎大多數西方發達國家開戰？即使在中美貿易戰上，中國都還曾一併寄望於分化美歐。

更弔詭的，在民族主義情緒下，中國洶湧的愛國者或許都忘記的是，幾年前中國似乎還在極力「爭取」阻擊南海問題國際化，然而事件發展至今，南海問題的國際化程度已令人咋舌。

東盟，包括幾個主要南海聲索國不僅無需站到前台，菲律賓還被中國成功收買，但整體的局面反而糟糕到全球主要大國都聯手介入。中國言必稱因自己的聯合國「五常」地位，迫使美國在重大國際事務上離不開中國配合，可在南海問題上如果算上俄羅斯曖昧的態度，「五常」之中，中國已成孤家寡人。而且，美國從未主動請求英法等國在南海問題、特別是航行自由行動上配合，英法自發為之。

這無非是因為，美國主張和維護的基於規則的國際海上秩序，更符合世界發展潮流和各國共同利益，今天中國在南海面臨的，絕不是一場軍事上，而是關於國際規則和秩序上的圍攻。世界主流國家大都視中國為規則破壞者，並形成一個不斷擴大的陣營，這才是極為危險的。這一趨勢如果與迅速惡化的中國整體外部環境配合，促成亞洲「防華小北約」和「新冷戰」局面，則真可以說是中國外交部發言人經常說的，「搬起石頭砸了自己的腳」。

南海從數國間的主權之爭擴及國際秩序之爭，正是因為中國盲目堅持「無可爭辯的主權」、「自古以來」和法律地位尷尬的「九段線」，從「擱置爭議」變成了「擱置談判」，既無力影響和改變現行國際規則、又處處否定和逃避現實，試圖以造島既成事實和軍事準備強行改變現狀等一連串剛愎自用之舉，所導致的危險現狀。

具體到「航行自由」問題上，中國在外國軍艦領海無害通過權、人工島領海地位、海洋法國際仲裁等關鍵問題上，不是長期拖延，就是鴕鳥戰術。其實，中國這些主張大多拘泥於沿岸國局部利益和陸權思想巢臼，強調「鐵路警察，各管一段」式的行政管轄，這在中國自身又渴望發展遠海作戰能力，保護海外利益，大搞「海上絲綢之路」等國際大通道的情況下，這一觀念已經落伍到有些「不可理喻」的程度。

這種行為的思想矛盾根源，恐怕可以類比於中國國內一面主張人類命運共同體、連萬物也要互聯起來，卻一面主張互聯網主權化、領土化和監控化，公民思想、行為徹底透明化、可控化，只允許對一個政黨利益有利的信息暢通的矛盾局面。

在這種情況下，中國國內敢於說出真話的人，近年也越來越少。在2015年10月，中國國際法學界頗有名望的劉楠來教授，還曾對媒體明確指出「人工礁沒有領海，美艦的經過是合法的。既然沒有領海，也就無所謂外艦進入了領海的問題」，此後法學界便鴉雀無聲。筆者此前在國內的電視評論中，也一直連「阻止南海問題國際化並不現實」的觀點，也絕無可能發出。

而今天的現實再次表明，國家「永遠正確」的環境，對事關中國前途的重大決策水平的負面影響，可謂觸目驚心。

（牧之，軍事評論員）