评论｜牧之：中国在南海的危机是如何形成的？

从2018年10月22日开始，由中国提议举办的中国-东盟“海上联演2018”开始，为期一周，这是中国与东盟的首次联合军演。

而在10月初，美国有线电视新闻网络（CNN）报导，美军计划11月在太平洋、特别是靠近中国的南海及台海等地区，展开一连串的军事演习及行动。紧接着，美国副总统彭斯的讲话，更是让人忧心中美“新冷战”的到来。

此前的9月30日，美国“迪凯特”号导弹驱逐舰在南沙南薰礁海域，被中国海军170舰“超车卡位”逼得被迫转向，美方指责中方“不安全不专业”，中国大陆互联网的舆论，则对此反而津津乐道。一位前海军军官的判断是，美舰乃“预谋挑衅”，否则不会恰有友机拍照，而中舰并非在仅41米距离上横越美舰舰首，而是追越。这自然反驳了美方对中方举动“不安全且不专业”的指责。再考虑到中舰吨位小了两千余吨，动力也明显劣于美舰，中国军工界有人指出，这更显美军技艺不精，训练不足，足以蒙羞。

然而，在国内军迷的兴奋叫好声中，中国在南海所面对的国际局面，较之以往却更加危险。

中美在南海的分歧根源

中国的措辞继续沿用法律上模棱两可的“擅自进入中国南海有关岛礁邻近海域”，暗示美舰“未事先审批”，貌似在行使中国的领海主权。而美舰要表示的意思却是：不要说领海本身就可“无害通过”，更何况，在那里任何国家都根本无权拥有领海。

这些“技术流”分析，一面迎合了大陆阵容强大的爱国军迷，一面转移了问题的焦点：本次事件性质是中国在驱逐入侵者，还是两军海上相遇？答案就在中国国防部发言人的含糊措辞中。

显然，中国官方认为，自己有权在南薰礁周围划定领海，也不承认外国军舰在领海的“无害通过权”，美舰进入该处12海里，就已是“货真价实”的入侵，中国在事实上不光有权动武，还必须发出抗议，否则便和“一寸也不能少”的主张相背。因而，中国在行动上也相当强硬——“识别、查证并警告驱离”。

其实，一直被中舰尾随的美舰并不需要识别，美舰到底是被“驱离”、还是自愿离开也模棱两可，但中国采取的应对行动，显然是按照中方2013年划定东海防空识别区后才形成的流程。然而，几乎所有大陆舆论都完全忽视的是，美国海军“航行自由行动”（FONOP）并非笼统地“见线就闯”。

在南沙海域，这种行动针对的是——“对不被国际法授权拥有领海的地形声索领海的行动和声明”，意思就是，按国际法规定，南薰礁这类人工填海而成的岛，所以无权划定领海。而在有合格领土、因而也有领海的西沙，美军才针对的是——“外国军舰无害通过领海需事先审批”的“无害通过权”。

值得一提的是，2016年10月21日美一艘驱逐舰近距（但并未进入12海里）巡航西沙群岛，中国严正抗议的罪名就是“擅闯领海”，而美国所针对的，却又是中国在西沙划定领海时采用了（能比正常基线划入大得多的海域的）直线基线。而2015年12月，美国几家智库学者对美国“拉森”号在渚碧礁12海里内水域主动关闭火控雷达，暂停直升机起降等一切军事演练大为不满，也是因为这种最弱的航行自由宣示方式，未能凸显美国否定这些岛礁拥有领海的用意，反而因符合“无害通过”特征而有间接承认中国主权之嫌。

这次，中国的措辞继续沿用法律上模棱两可的“擅自进入中国南海有关岛礁邻近海域”，暗示美舰“未事先审批”，貌似在行使领海主权。而美舰要表示的意思却是：不要说领海本身就可“无害通过”，更何况，那里任何国家都根本无权拥有领海。在此次冲突中，中国似乎是很想能够行使领海主权，却又在交涉中连“领海”一词也不使用，而且中国至今也未公布南沙群岛领海基线。

既然没有领海，事件的性质就成了两国舰艇海上相遇，因此只需贯彻两国国防部2014年签署的《海空相遇安全行为准则》备忘录即可。此时，中方170舰一方面并无“驱离”美方迪凯特号的合法性，另一方面170舰的超越挤压动作，自然也符合美方所说的“不安全且不专业”。

对《联合国海洋法公约》明文规定“适用于所有船舶”的领海无害通过权，虽然中国在1996年批准该公约时声明对此作保留，并在1992年颁布《领海及毗连区法》时规定，外国军用船舶进入领海须经批准，但不仅被美国不断的FONOP行为架空，还严重缺乏可操作性。

中国对公约声明保留的措辞，还是模糊的“不妨碍沿海国要求外舰通过领海，须先得到许可或通知该国的权利”，但到底要“许可”还是“通知”，这中间有天渊之别。而《领海及毗连区法》“有权采取一切必要措施防止和制止非无害通过”的法条，又默认了“无害通过”，具体措施也只有“要求其立即离开”。

中方在南海的激进政策后，蜂涌而至的国际军演与合作

美国除川普上台以来已7次派舰巡航南海外，更于2018年7月7日派两艘驱逐舰编队通过台湾海峡，10月3日又传出计划11月在南海和台海附近举行军演。于此种种，还没有算上印、日、韩、越、澳等国之间不断升温的广泛军事合作。

不要说历史遗留的“九段线”已成观念桎梏，中方大力造岛所展示的既成事实和武力准备两招，本质上也无望解决南海问题。但是，这些激进举动带来的恶果已汹涌而至。最新的变化就是2018年初的香格里拉对话期间，英法两国明确表示将参加在南海的FONOP。

其实，这也不是新鲜事。法国海军从2014年起就定期派舰赴南海，2015年后固定成“圣女贞德”任务，每年春季派一艘“西北风”级两栖攻击舰和一艘护卫舰，穿越南海训练。2018年5月底，“西北风”级舰“迪克斯迈德”号和一艘护卫舰，更是近距经过中国控制的一系列争议岛礁，并明言合法搜集了情报。8月，包括3架“阵风”战斗机和两架运输机在内的法国空军小队，在澳大利亚北部完成年度多国演习后访印前，还穿过南海南端，宣示航行和飞越自由。

英国也早在2017年就宣布，“伊利莎白女王”号航母2021年初成军后的首次作战部署就将到南海，搭载的还将是英美联合F-35B战斗机联队。2018年2月其23型护卫舰“萨瑟兰”号访澳，并联演后驶过南海争议海域，7月同型舰“阿吉尔”号也加入进来。8月31日更有其旗舰“海神之子”号船坞登陆舰结束在日本海域的英日首次联合两栖演习后，通过南沙中国控制岛屿附近，9月初又访越。

日本海上自卫队继2017年派“出云”号直升机母舰在南海和印度洋部署3个月后，又于2018年7月派出同级舰“加贺”号部署两个月，并在南海首次公开进行反潜演习。

此外，虽然2018年仍有两艘澳大利亚护卫舰访华，8月31日在澳北部城市达尔文开始的两年一度Kakadu多国演习，也首次有中国海军一艘护卫舰参加，澳对中国的疑惧仍迅速增加。除2017年中国指责澳侦察其海军演习，2018年澳舰访越途中被中国骚扰外，10月2日起澳、新加坡、马来西亚、新西兰和英国组成的五国联防组织（FPDA）在南海的“国际安全演习”更被中国舆论大加挞伐。

在批评中国扩大印太地区军事存在，关注本国海上通道安全和提防中国在南太平洋政治活动的同时，澳大利亚近年正投入巨资，采购了9艘英国反潜护卫舰、12艘法国柴电潜艇、12架美制海上巡逻机和6架远程海上监视无人机，配合已服役的两艘两栖攻击舰和陆续完工的3艘防空驱逐舰，大大加强了在东南亚南部海上要隘遏制中国海军的实力。

而美国在川普上台以来，除了已有7次派舰巡航南海外，更于2018年7月7日派两艘驱逐舰编队通过台湾海峡，10月3日又传出计划11月在南海和台海附近举行军演。虽然有中国巨额投资的菲律宾表示不参加，但这一消息仍使中国周边海上军事压力雪上加霜。于此种种，还没有算上印、日、韩、越、澳等国之间不断升温的广泛军事合作。

这些合作中，各国反复强调的都是“促进自由与开放的印太”和维护“基于规则的国际海上秩序”等理念，法国还特别呼吁更多欧洲国家参与南海FONOP行动，以保护印太地区不受“霸权”伤害。

中国在南海的军事行动也毫不客气，2014年夏有大规模军演，2016年7月的两次大规模联演有三大舰队上百艘舰艇和近百架飞机，还出动了火箭军。2018年4月12日的大规模阅兵，中国则出动了48艘舰艇和76架战机，其余中小规模的演习和部署更不间断。近期进入南海的英、法、日等国舰艇都有中国护卫舰尾随，直到这次，美舰遭到了正面示威。

实际上，加入FONOP的更多国家仍有所区别。

比如法国，不仅在印太地区有5个海外领地共150万公民，也不希望与中国为敌，妨碍两国关系大局，因而在行动上更青睐与美国的FONOP有所区别的“非侵犯性通过”（non-aggressive transit），“迪克斯迈德”号也与中国舰只保持着“友好的无线电联络”。

法国籍的欧洲外交关系理事会亚洲与中国项目副主任杜懋之，更将法军的行动解释为重点是传递信号：希望中国了解，法国不接受中国在南海制造的军事既成事实，法军将在国际法允许的空间不受干扰地活动；向国际社会表明法国支持基于国际法的海上秩序。

全球主要大国联手介入，中国的反应令人担忧

美国主张和维护的基于规则的国际海上秩序，更符合世界发展潮流和各国共同利益，今天中国在南海面临的，绝不是一场军事上，而是关于国际规则和秩序上的围攻。世界主流国家大都视中国为规则破坏者，并形成一个不断扩大的阵营，这才是极为危险的。

令人忧虑的是，当前的中国决策层和社会，恐怕已无法接受英法这种刚中带柔的劝说。不仅军方，中国外交部也一面逃避根本问题，一面热衷于“文攻武卫”。按照近年活跃的驻英大使刘晓明在9月19日的说法，英法之举被其批驳为“域外大国不远万里来南海制造事端”，“航行自由”更被讽刺为必须制止的“横行自由”，甚至不顾中国迟迟未公布南沙领海范围的事实，将英法行动定性为“乱闯别国领海、侵犯别国主权”。

在中国官方要求“任何人都不要低估”的某些意志和决心上，一方面，中国大陆互联网上充斥着“难得来一次”、“刷存在感”、“纸老虎”、“狼狈不堪”和“被强势压制”等对英法的嘲讽，“法军护卫舰连中国056型轻护卫舰也不敌”、“中国军力在南海居绝对优势”和“美国即使把全部航母都开进南海，也只会成为中国火箭军的靶子”等不切实际的分析，甚至更有“美军在台海军演更不具任何实战意义，中美两个核大国一旦冲突，对整个世界都是灾难”等颇为自负的理由。

而另一方面，理性观察者都能看出，中国怎么可能在南海和几乎大多数西方发达国家开战？即使在中美贸易战上，中国都还曾一并寄望于分化美欧。

更吊诡的，在民族主义情绪下，中国汹涌的爱国者或许都忘记的是，几年前中国似乎还在极力“争取”阻击南海问题国际化，然而事件发展至今，南海问题的国际化程度已令人咋舌。

东盟，包括几个主要南海声索国不仅无需站到前台，菲律宾还被中国成功收买，但整体的局面反而糟糕到全球主要大国都联手介入。中国言必称因自己的联合国“五常”地位，迫使美国在重大国际事务上离不开中国配合，可在南海问题上如果算上俄罗斯暧昧的态度，“五常”之中，中国已成孤家寡人。而且，美国从未主动请求英法等国在南海问题、特别是航行自由行动上配合，英法自发为之。

这无非是因为，美国主张和维护的基于规则的国际海上秩序，更符合世界发展潮流和各国共同利益，今天中国在南海面临的，绝不是一场军事上，而是关于国际规则和秩序上的围攻。世界主流国家大都视中国为规则破坏者，并形成一个不断扩大的阵营，这才是极为危险的。这一趋势如果与迅速恶化的中国整体外部环境配合，促成亚洲“防华小北约”和“新冷战”局面，则真可以说是中国外交部发言人经常说的，“搬起石头砸了自己的脚”。

南海从数国间的主权之争扩及国际秩序之争，正是因为中国盲目坚持“无可争辩的主权”、“自古以来”和法律地位尴尬的“九段线”，从“搁置争议”变成了“搁置谈判”，既无力影响和改变现行国际规则、又处处否定和逃避现实，试图以造岛既成事实和军事准备强行改变现状等一连串刚愎自用之举，所导致的危险现状。

具体到“航行自由”问题上，中国在外国军舰领海无害通过权、人工岛领海地位、海洋法国际仲裁等关键问题上，不是长期拖延，就是鸵鸟战术。其实，中国这些主张大多拘泥于沿岸国局部利益和陆权思想巢臼，强调“铁路警察，各管一段”式的行政管辖，这在中国自身又渴望发展远海作战能力，保护海外利益，大搞“海上丝绸之路”等国际大通道的情况下，这一观念已经落伍到有些“不可理喻”的程度。

这种行为的思想矛盾根源，恐怕可以类比于中国国内一面主张人类命运共同体、连万物也要互联起来，却一面主张互联网主权化、领土化和监控化，公民思想、行为彻底透明化、可控化，只允许对一个政党利益有利的信息畅通的矛盾局面。

在这种情况下，中国国内敢于说出真话的人，近年也越来越少。在2015年10月，中国国际法学界颇有名望的刘楠来教授，还曾对媒体明确指出“人工礁没有领海，美舰的经过是合法的。既然没有领海，也就无所谓外舰进入了领海的问题”，此后法学界便鸦雀无声。笔者此前在国内的电视评论中，也一直连“阻止南海问题国际化并不现实”的观点，也绝无可能发出。

而今天的现实再次表明，国家“永远正确”的环境，对事关中国前途的重大决策水平的负面影响，可谓触目惊心。

（牧之，军事评论员）