評論｜徐子軒：孟晚舟案——違反美對伊制裁可被跨國執法嗎？台灣怎麼躺槍了？

近日華為副董座孟晚舟在加拿大遭到逮捕，引起外界熱議。先不論背後打壓中國高科技發展與貿易戰談判肉票的陰謀論，中國媒體點出美國以國內法在加拿大跨國執法，其中確實存在許多值得探討的問題。

中國所批判的美國國內法凌駕國際法，其實就是關於制裁(sanction)的正當性。制裁可分為國際制裁與國內制裁，前者主要由聯合國安理會或其他國際組織發動，後者則是以國家為主體。對於違反國際法的國家，安理會或各國可發動制裁，如關稅、配額、禁運、扣押或凍結資產，都是常見的經濟制裁方式。

在國際關係或國際法上，制裁都是具有爭議的行為，但是並沒有任何權威將之定義為違法。就國家而言，制裁是戰爭與外交之間的一種權衡，戰爭基本上違反國際法，且國家往往不願輕啟軍事行動，同時，口頭譴責似乎太弱，因此制裁往往被視為證明國家決心的低成本方案。

那麼，就孟晚舟事件來說，對孟晚舟的核心指控是，她涉嫌誘使金融機構進行違反美國對伊朗制裁的交易。那麼，美國究竟能不能對伊朗施以制裁並擴張到他國範圍？中國又會用甚麼對策來應對呢？

美國對伊制裁歷史

美國對伊朗的制裁，可謂「歷久彌新」。

美國對伊朗的制裁，可謂「歷久彌新」。1979年，伊朗爆發伊斯蘭革命，激進份子攻進美國大使館、扣押六十多名人質。時任美國總統的卡特先是斷絕與伊朗的外交關係，隨後啟動第一次對伊制裁，包括石油禁運、禁止貿易往來，以及扣押在美國的伊朗資產。

後來繼任的數屆美國總統，都基於一些理由持續對伊朗施以制裁。像是雷根（里根）宣布伊朗為恐怖主義國家的支持者，簽署了對伊朗原油進口的新禁運令，還禁止向伊朗出售「雙重用途」物品，因為民用物品有可能被用於進行軍事改造；柯林頓（克林頓）則以伊朗追求大規模殺傷性武器為由，禁止美國投資伊朗。

到歐巴馬（奧巴馬）上任初期，仍是對伊朗實施全面制裁，但情勢已出現轉機。2013年，美、俄等六國與伊朗進行談判，同意若伊朗逐步放棄核能並受國際監督，則可放寬制裁。經過一年多的折衝，各方代表終於談成所謂的聯合全面行動計畫(JCPOA)，隔年歐巴馬政府宣布取消對伊朗制裁。

然而好景不長，2017年川普（特朗普）當選，雖依法審查伊朗是否遵守協議，但他在競選時對伊朗的強硬態度，已為JCPOA蒙上陰影。隨著美伊之間的衝突越來越難和緩，川普在今年五月以JCPOA無法阻止伊朗發展核武為主要理由，宣布退出這項多方協議，並重啟對伊制裁。

美國單方面退出JCPOA，使得美伊關係再度陷入谷底，更引起歐洲盟國不快。伊朗總統直批美國的任何新制裁，都將違反安理會決議；法德英三巨頭則發表聯合聲明，強調聯合國安理會第2231號決議已為JCPOA背書，該決議仍具強制力，是解決伊朗核協議爭端的國際法框架。

雖然第2231決議案具有國際法約束力，決議內容也涵括部份JCPOA條款，但不代表JCPOA也是如此。儘管外界都將之稱為「伊朗核協議」，然而伊朗其實並沒有簽署任何實際協議。因為它只是一項政治承諾，按照國際法不具有約束力。

這是歐巴馬政府當初能夠通過國會同意的主因，JCPOA只代表總統的裁量權，既非外交條約，也不是正式文件。是故，JCPOA的承諾亦不具有國內法約束力。因為歐巴馬只是行使法定授權，在他認可的條件下解除制裁，未來總統可以利用同樣職權再啟制裁。

更重要的是，聯合國安理會並沒有以JCPOA為由，要求美國取消國內制裁。在JCPOA執行後，美國仍持續先前的一些制裁措施，像是禁止與特別指定國民(SND)名單對象進行重大交易、禁止透過美國金融機構與伊朗交易、協助被美國制裁的人員進行欺瞞交易等。

伊朗依法律途徑抵抗制裁

伊朗之所以會援引如此荒謬的條約，其實是別無選擇。

當確認川普政府決定退出JCPOA，伊朗在七月時採取了法律反制，再度因制裁問題將美國告上國際法院(ICJ)。值得注意的是，伊朗並沒有要求法院宣判美國單方制裁是非法行為，而是主張美國在JCPOA框架內重新實施制裁、以及川普政府之後將實施的「額外制裁」，違反了1955年伊美兩國的友好條約。

在訴案中，伊朗聲稱美國宣布將重新制裁後，對外資帶來不確定的風險，使它們紛紛撤離或暫停，伊朗因此損失數十億美元。基於兩國《友好條約》的公平待遇、互惠、自由投資等條款，故而請求法院命令美國取消重新實施制裁，以及其他新的制裁。

伊朗之所以會援引如此荒謬的條約，其實是別無選擇。由於美國早在1986年就退出ICJ的強制管轄權，唯一能將美國帶入法庭的，是基於美伊《友好、經濟關係和領事權利條約》中關於「國際法院管轄權」的規定。即使雙方自伊朗革命後已經翻臉多年，但此條約仍構成兩國發生衝突時的調解機制。

經過數月的審理，ICJ在10月初做出判決，確定美國某些臨時措施違反國際法。因此，[美國應取消對伊朗進口人道主義貨物]，如藥品、醫療器械、食品、農產品等，以及民用航空安全所需貨物和服務的制裁。目前尚不確定美國是否會照單全收，不過川普政府已用「正式退出兩國友好條約」作為回應，未來伊朗也將無法再訴諸ICJ。

到了11月初，美國除了恢復歐巴馬政府解除的制裁，更對伊朗發起「有史以來最大規模的單日制裁行動」。制裁對象包括50家伊朗銀行及其子公司、200多艘伊朗船隻、伊朗航空公司和超過65架飛機，以及將近250位特定人士和相關財產，直到伊朗滿足美國提出的要求為止。

同時，美國宣布各國若與伊朗從事人道主義貨物的交易，如藥品等項目，不受制裁限制，除非涉及特定制裁對象，像是伊朗銀行或革命衛隊。此外，美國同意給予中國、日本、台灣等八國向伊朗購油的臨時豁免，購油資金會進入特定帳戶，美國會監控款項用途，限於購買人道貨品，也算是間接回應ICJ判決。

制裁可以雖遠必誅嗎?

華為案的重要問題：美國能不能實施二級制裁或者域外(extraterritorial)制裁?

美國對伊朗重啟制裁之時，也發動了二級(Secondary)制裁。亦即，如果非美國公民與伊朗政府或機構進行重大交易，同樣將受到懲罰。這就帶出華為案的重要問題，美國能不能實施二級制裁或者域外(extraterritorial)制裁?

一般來說，國家制裁的範圍多是本國公民、公司，或設籍在本國的跨國公司，與聯合國制裁涵蓋全球不同。但是，美歐有時會發動針對第三國的二級或域外制裁，旨在限制第三國政府、企業和公民的經濟活動，這被許多國家認為違反國際法與傷害其主權。

以伊朗問題觀之，美國的域外制裁已是陳年舊聞。如2014年法國巴黎銀行(BNP)就因幫助伊朗等國進行300億美元的交易，而被罰款90億，且一年內無法進行美元交易。這引起法國強烈不滿，時任財政部長的薩賓(Michel Sapin)認為，美國的域外執法乃是基於美元作為國際貨幣，因此呼籲歐盟應該多用歐元交易。

等到川普政府逐步恢復對伊朗制裁後，現任法國財長拉梅爾即表示，美國制裁的範圍等於讓美國成為地球的經濟警察，他無法接受。為此，歐盟正在研究如何與伊朗維持商業往來，並提供美元以外的交易替代方案，即是所謂的特殊目的公司(SPV)。不過在華府強大的壓力下，迄今此議仍是空中樓閣。

再回到華為案，據目前媒體消息，加拿大政府是以詐欺罪名逮捕孟晚舟，但孟晚舟詐欺的對象乃是美國。美國司法單位主張她對美國政府進行不實陳述、涉嫌欺瞞多家金融機構，以空殼公司SKYCOM與伊朗進行交易。換言之，孟晚舟與華為並沒有詐欺加拿大，而是違反美國的二次制裁，才會遭此下場。

爭論孟晚舟持何國護照入境加國、或她究竟擁有多少國籍並不重要，因為對中國來說，這些答案都在首先是中國人的前提下；而對美國來說，二次/域外制裁更不管護照與國籍，只要違反制裁伊朗相關法律就會被問責。

美國的二次/域外制裁是一種國際霸權政治的實力展現，中國完全有理由反擊，但關鍵不在於違反人權，而在於對抗美國的制裁方式。

由於中國與俄國都已表示贊同歐盟的SPV，那麼結合多邊主義、組成抗美聯盟施壓應是最好方案。例如中國宣布願意在北京設立以歐元計價的SPV，此能趁勢平衡美元的全球貨幣地位，有機會得到歐盟與俄國的支持，或許對華為案有幫助。

躺著也中槍的台灣

中國目前暫未提出過制裁台灣的法案。另外就法理而言，制裁台灣會出現悖論。

最後，不妨來談談華為案的節外生枝。孟晚舟被捕後不久，有中國專家跳出來表示，若美國以違反伊朗制裁為由對付華為，那麼中國也能以軍售台灣違反中國法律，逮捕波音或雷神的執行長。此番言論得到諸多中國人肯定，意外使台灣與其他公司捲入口舌之爭。

這種說法看似理直氣壯，實則令人啼笑皆非。首先是，美國依制裁相關法律——如國際緊急經濟權力法(IEEPA)等治國已久，任何制裁行為都必須依法有據。且美國三權分立，立法部門在制裁上有相當大的權限，如去年國會通過HR3364法案，增加對伊朗、俄國等制裁名單，並要求總統若終止制裁，必須向國會提出合法解釋。這些在中國都無法類比。

更重要的是，中國目前暫未提出過制裁台灣的法案。唯一沾得上邊的，可能是所謂的《反分裂國家法》，該法第八條指出︰「…和平統一的可能性完全喪失」，或可擴大解釋在美國對台軍售上。

如此，「國家得採取非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整」，自然也就可以包括逮捕波音或雷神執行長。但這種作法的危險不言而喻，除非習政權列出禁止與台灣往來的清單項目，否則所有商業行為都可被任意解釋為資敵，屆時難再有外商投資中國。

一旦對台灣列出制裁項目，那不是只有波音或雷神兩三家公司的事，當中所運用的晶片、材料與儀器等裝備不知牽涉多少世界各國廠商。要對台灣下此重手並非易事，等於是全面與台灣(及美國)決裂。很難想像習政權會為了一個華為孟晚舟，步上風險最高的道路，至少，現在還不是時候。

此外，就法理而言，制裁台灣會出現悖論。因為國際法學界對於制裁的定義是，一個法律主權或事實主權實體，按照國際法對另一個涉嫌違反國際法的實體，施加某些法律權利的限制，如同前述的關稅、禁運等手段。

因此制裁定義的對象雖然相當寬鬆、不限於國家行為者，但必須是準國家實體。過去礙於國際現實，中國「入世」時不得不承認台澎金馬關稅獨立領域（Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu ）的名稱，這是極少數能在台灣以經濟實體呈現的樣貌。如今中國已足夠強大，根據官方的一個中國原則，台灣不能算是法律主權或事實主權實體，只是尚未統一的省分。

但若立法或以行政命令制裁台灣，等於把台灣的國際地位重新提出討論。因為制裁地方政府，不啻是承認台灣的叛亂團體(insurgency)資格。在國際法上，這屬於不完全的法人，第三國能以保護其利益為由承認，再進一步更可成為準國家的交戰團體(belligerence)，這絕對不會是習政權的選項。

不過，照國際慣例，中國也可提出制裁某特定組織或個人，就像美國制裁恐怖份子。只是如果中國制裁向美發起軍購的民進黨或國民黨，將缺少標的。因為台灣不會有任何政黨用自己的名義買武器，合約上必定註明中華民國以及任何與台灣有關的名稱。換言之，又回到台灣地位的老問題。

當然，這不是說中國無法制裁台灣，若要採取行動也是官方無聲的制裁，便如民進黨執政後中國觀光客的遞減。習政權更可以依法逮捕波音或其他公司要人，亦有專家對此提出警告。但所謂的「依法」不會是像美國那樣「師出有名」，而可能是祭出逃漏稅等法規做為報復。

（徐子軒，LUCIO策略顧問總監，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）