評論｜民主全球滑坡：危機從何而來，將向何去

未來的美國會不會變成一個獨裁國家？這一直是為政治學者和科幻作家所津津樂道的話題。一方面，作為第一個現代民主政權，美國的政治框架建構於二百餘年前，未必能適應當今時代的快速變遷；另一方面，正如胡安·林茨（Juan Linz）所指出的，總統制民主在危機面前更為脆弱：權力集中於一人，而且重組政府的時間不能靈活調整。歷史上，美國也確實出現過如水門事件這樣的政治危機，所幸在國會、媒體和輿論的共同作用下，體制本身並未受到太大創傷。

然而，自第45任總統唐納德·特朗普上任以來，坊間對美國民主崩潰的憂慮，似乎在一天天變得更加實際。早在競選期間，特朗普就對民主政治的傳統支柱之一——新聞媒體——大肆抨擊，並拒絕承諾在敗選之後接受結果。上任以來，他對於媒體的攻擊變本加厲，還通過社交媒體平台為虛假新聞推波助瀾。在他的整肅下，司法部已然淪為了黨同伐異的工具：自承有罪的弗林將軍被免於起訴，而正在調查特氏家族盟友的曼哈頓檢察官則遭到解職。在國際事務上，他跟一眾獨裁政權打得火熱，反而和民主世界的盟友齟齬日深（參見博爾頓的新書「The Room Where It Happened」）。面對民眾的和平示威，他的第一反應不是回應訴求或者號召團結，而是宣稱要動用軍隊武力鎮壓，一時間引得朝野震動。

在特朗普的示範作用下，破壞民主制度的嘗試在美國地方政治中也變得愈發頻繁。選區劃界（gerrymandering）和選民登記設限之類的伎倆已是屢見不鮮。威斯康星州在新任州長上任之前，通過了一系列限制州長權力的法案以保護前任的政治遺產。密歇根州任由反對居家令的右翼民兵佔領國會並中斷立法議程。蒙大拿州的眾議員 Greg Gianforte 甚至在選舉當天對質疑他政綱的記者大打出手。地方政客和專業官員面對特朗普的胡吹法螺，表現得日益唯唯諾諾，俯首帖耳。很多人擔心，即使特朗普在今年的大選中鎩羽，他給民主制度造成的破壞也非朝夕可以修補。更何況，他是否會尊重大選結果，和平交權，如今看來都還是未知數。

讓人憂慮的還遠不止領導人的表現，美國民眾對於民主的熱情，似乎也遠不如他們宣稱的那樣高漲。

讓人憂慮的還遠不止領導人的表現，美國民眾對於民主的熱情，似乎也遠不如他們宣稱的那樣高漲。最近發表於《美國政治學評論》（American Political Science Review）的研究中，耶魯大學教授 Milan Svolik 跟合作者開展了一項實驗，讓選民在兩名假想的候選人中進行抉擇。兩人的差異除了個體特質和競選綱領，還包括是否會推行以損害民主制度為代價令本黨獲益的政策，比如設置不公平的選舉規則或者限制反對黨舉行集會。結果顯然，美國選民對不民主的候選人表現出了相當大的寬容。在其他方面相同的情況下，這些人的得票份額只會降低3%到10%，還不如婚外情所造成的負面影響大。

類似的現象不僅僅出現在美國。Svolik在委內瑞拉選民中間也觀察到了相近的結果（Svolik, 2020）。一項於2018年在馬來西亞進行的調查實驗（Gandhi and Ong, 2019）發現，如果告知反對派（希盟）支持者，希盟將在大選中獲勝，但首相不會來自他們所偏好的政黨（土著團結黨或民主行動黨），那麼他們對於希盟的支持率會大幅下跌。換言之，大部分人確實擁護民主，但前提是他們能從中獲得自己想要的結果。林茨曾經說過，民主正常運作的前提之一，是民眾堅信此乃各種制度中的「唯一之選」（the only game in town）。從這個角度看，民主確實在全世界遭遇了「滑坡」（backsliding）。

民主危機的本質

民主國家內部最引人矚目的政治現象之一，就是維繫了百餘年的傳統政黨體系搖搖欲墜。越來越多選民厭倦了在左翼社民黨和右翼保守黨之間的二選一，轉投新興的極端民粹政黨。

過去十餘年間，反體制的民粹政黨和政客在各個民主國家湧現，甚至在不少地方已經上台執政。儘管口頭上不反對民主，他們卻於暗中將民主制度的根基——公平競爭、權力制衡、媒體監督、全民參與——逐漸腐蝕殆盡。波蘭的卡欽斯基，匈牙利的奧爾班，土耳其的埃爾多安……在這些政治強人領導下的國家，民主和威權之間的界限正在一天天變得模糊。而中國在過去三十年中的高速崛起，則讓民主制度的吸引力看上去前所未有地暗淡。「民主危機」已然成為了政治學界最為熱門的術語。

任教於紐約大學的政治學泰斗 Adam Przeworski ，在其去年出版的著作「Crises of Democracy」中，對當前民主制度所面臨的挑戰進行了系統性的總結。在他看來，一切政治制度都是解決社會衝突的工具。現代民主的特殊之處在於，藉由選舉，衝突各方可以清楚地看到彼此的力量對比。因此，輸掉的一方不會試圖通過其他手段（比如發動內戰）來挑戰贏家——這樣會造成無謂的損失，但結局卻未必如他們所願（Fearon，2010）。相反，他們會調整自己的綱領，嘗試獲得更多民眾的支持，並希望能夠在下一次選舉中獲勝。所以說，民主吸收了社會衝突，為之提供了一個和平的處理框架。利益相似的人們結成政黨，在此框架之內推動自己的訴求。

然而，現代社會中的偏好分布往往十分複雜，不只有一個維度，而且會隨着社會環境發生變化。當人們發現，自己的想法無法被現有政黨體系所代表時，他們對民主制度的信心也會下降。民主國家內部最引人矚目的政治現象之一，就是維繫了百餘年的傳統政黨體系搖搖欲墜。越來越多選民厭倦了在左翼社民黨和右翼保守黨之間的二選一，轉投新興的極端民粹政黨。Przeworski觀察到，投票率越低的國家，極右翼的得票率就越高，這說明傳統政黨未能充分反映普通民眾的心聲。更重要的是，如果整個社會的偏好差異過大，那麼也許連其他勢力上台執政的可能性都令人難以忍受。與其面對敗選的風險，再老老實實等着捲土重來，倒不如此刻鋌而走險，用暴力手段（革命、暗殺、內戰）將看不順眼的人統統消滅。這樣的話，民主就失去了其對於政治勢力原有的約束力。

所以，所謂「民主危機」，本質上是一場社會的存在性危機：我們，還願意在同一個國家中和平共處嗎？

是什麼導致了危機？

在全球化和經濟自由化的雙重作用下，底層民眾為經濟增長的放緩付出了不成比例的慘重代價。

究竟是什麼原因導致了如此不可調和的社會矛盾？Przeworski 認為，首當其衝的是經濟增長的停滯和不平等的持續積累。普林斯頓大學的經濟史學家羅伯特·戈登斷言，19世紀70年代到20世紀70年代，是人類歷史上僅有的黃金百年。在此期間，經濟飛速發展，我們的衣食住行都發生了翻天覆地的變化，現代化的生活方式逐漸成型。1970年以來，雖然新發明仍然持續給社會帶來改變，其影響力卻遠遠不及曾經的小汽車、飛機、空調，乃至抽水馬桶。相應地，發達國家的經濟增長率萎靡不振，階層不斷固化，通過個人奮鬥改變命運的機會日益渺茫。

雪上加霜的是，在全球化和經濟自由化的雙重作用下，底層民眾為經濟增長的放緩付出了不成比例的慘重代價。全球化時代，資本可以自由流動，逐利而往；勞動力則受制於主權國家的邊界，難以遷徙。面對第三世界國家，尤其是中國工人的競爭，美國昔日引以為豪的製造業潰不成軍，汽車城變成了鐵鏽帶。麻省理工學院經濟系教授 David Autor 在一系列研究中發現，1990年至今，美國受到中國進口衝擊較大的地區（即原先勞動密集型產業集中的地區），失業率更高，真實工資水平更低，創新更少，也更有可能在2016年大選中投票給特朗普。

這正是哈佛經濟系教授 Dani Rodrik 闡述過的「不可能三角」：全球化、主權國家和民主不可兼得，每個國家只能任選其二。國家主權不可動搖，意味着跨國再分配（比如由中國政府補貼美國工人）難以實施。那麼隨着全球化而來的利益分配不均，必然導向國內偏好的極化、民粹主義的興起和民主的滑坡。Rodrik 一針見血地指出，全球化帶來的衝擊跟技術進步所帶來的不同：後者每次傷害的是不同群體，從而社會整體尚有時間將創傷慢慢撫平，而前者的成本卻總是由受教育程度較低的藍領工人承擔。如果人們要為每天的晚飯發愁，我們又怎麼能期待他們去保衞民主？

當然，商品和資本的跨國流動也確實提升了資源配置的效率，創造了空前的財富。經濟學研究發現，從事對外貿易的企業生產率會不斷提升（Atkins，2014）。只不過，由此而來的好處並未被全社會共享。經濟學家曾經相信，可以先把蛋糕做大，再討論如何分配蛋糕（福利經濟學第二定理）。然而，現實跟理論卻發生了令人震驚的脱節。70年代裏根和撒切爾改革所開啟的經濟自由化，在為私營企業發展掃除桎梏的同時，也將普通勞工的議價權一掃而空。工會一蹶不振，而勞動力在發達國家國民收入中所佔的份額逐年下降。

Autor 教授及合作者最近刊登於《經濟學季刊》 （Quarterly Journal of Economics ）的研究顯示，在全球化驅動下，美國各個行業的集中度在過去幾十年裏不斷上升（Autor et al., 2020）。「明星企業」通過壟斷市場獲得的溢價，從80年代的21%上升到了如今的61%，進而在國民收入中切走了越來越大的蛋糕份額（De Loecker et al., 2020）。世界銀行由此畫出了著名的大象曲線：過去三十年間，中等收入國家的普通民眾收入迅速上升，頂級富豪的財富實現暴漲，而發達國家的普通民眾則原地踏步。

Przeworski 認為，戰後各階層之間曾在利益分配上達成共識，但如今這已化為泡影。70年代以來國家從公共事業中的抽離，不但剝奪了「我們的孩子」（Putnam, 2015; Chetty et al., 2017）向上流動的機會，也並未如右翼預想的那樣，通過「涓滴效應」造福社會（Piketty, 2011）。教育和公共衞生投資的缺乏，加上居住隔離的加劇，譜就了一曲「鄉下人的悲歌」（Vance, 2016）。諾獎得主 Augus Deaton 和 Anne Case 的數據分析顯示，90年代以來，美國白人中年男性的平均死亡率不降反升，這在發達國家中獨樹一幟。哈佛教授 Raj Chetty 等人分析政策實驗得出結論：13歲以下的兒童只要能隨家庭搬遷到貧困率較低的社區，其成年後的收入就可以提高31%。但在沒有政策扶持的情況下，做出背井離鄉，重頭開始的決定，又是何其艱難。

經濟窘迫、無所依託、翻身無望所帶來的不安全感，很容易點燃人們內心深處對權威和拯救者的渴望。

經濟窘迫、無所依託、翻身無望所帶來的不安全感，很容易點燃人們內心深處對權威和拯救者的渴望（Stenner, 2005; Inglehart and Norris, 2016）。紐約大學的 James Bisbee 在他的博士論文中發現，經受了「中國衝擊」的美國民眾，表現得更加排外、孤立，和支持貿易保護主義。這股不滿和憤懣的情緒助長了右翼媒體的興起，又反過來被其利用和加強，形成了難以忽視的民粹主義浪潮（DellaVigna and Kaplan, 2010; Martin and McCrain, 2019），矛頭直指建制派政客和外來移民。

事實上，現有證據表明，即使是低技術移民的湧入，也不會降低本地居民的工資收入（Card, 1990; Friedberg, 2001）。由於缺乏社會關係，移民多半隻能從事較為低端，無人問津的工作。這反而為本地人創造了更多依賴於溝通技能的新崗位（Foged and Peri, 2016）。然而，對於移民的偏見是如此根深蒂固，哪怕直面事實都無法讓人們改變想法（Alesina et al., 2018）。隨之而來的結果是，不同階層的社會成員之間，隔閡越來越深。Chen和Rohla利用智能手機定位所做的分析顯示，如果家庭成員來自黨派傾向不同的地區，那麼2016年感恩節晚餐持續的時間會縮減30到50分鐘——這種跡象在特朗普當選之前尚不明顯。Przeworski滿懷憂慮地感歎道，政治極化已經侵蝕到了社會的最基本單位——家庭，這正是民主衰敗的最壞徵兆之一。

當然，也並不是所有事實都令人悲觀。Przeworski 提到，如今各個國家的收入水平相比於二戰之前都有了極大提升。高收入民主不會垮台，這是政治學中至今尚未受到挑戰的一條鐵律（Alvarez et al. 2000）。此外，公開反對民主制度的意識形態，比如共產主義和法西斯主義，都已經被掃進了歷史的垃圾堆。今天的民粹政黨雖然對現存政治制度不屑一顧，卻也不敢對民主本身大放厥詞，反而統統打出了要還政於民的口號。過去幾十年裏，軍隊在政治中扮演的角色也愈發邊緣化，政變已經十分罕見。如果經濟增長率能夠復甦，或者政府能想辦法降低不平等，也許更加美好的世界就在前方。

全球範圍內的不平等能被消解嗎？

Rodrik 討論過在不可能三角中，放棄主權國家，走向全球監管的可能性。但看看歐盟所面臨的困境就知道，我們要走的路還有很長。

但這又談何容易。關於什麼能帶來增長，經濟學家們至今也只有一些泛泛的共識，比如包容性的制度（Acemoglu and Robinson, 2005）、人力資本積累（Lucas, 1988）、強大的國家能力（Besley and Persson, 2011），和產業集聚帶來的創新（Moretti, 2012）。但具體到每個個案，經濟學始終無力提供有效的指導（Banerjee and Duflo, 2019）。

而降低不平等就更加困難。歷史經驗告訴我們，和平時期不平等擴大的趨勢一般不會逆轉。只有「大平等器」，即饑荒、瘟疫、戰爭和死亡這「天啟四騎士」，才能實現有效的財富再分配（Scheidel, 2017）。比如Keeve和Stasavage的研究就發現，歐洲歷史上凡是有戰亂的時期，各國政府徵收的遺產税率也會相應提升。二戰之後，核威懾的出現防止了大規模熱戰的爆發，而科技進步使得饑荒和瘟疫的殺傷力大不如前。在這種環境下，如何確保沒有人在社會進步中掉隊，是人類歷史上前所未有的艱鉅挑戰。人們曾寄希望於民主來做到這一點。理論上來說，如果税率由中位投票人決定，那麼民主確實應該帶來偏向窮人的財富轉移（Meltzer and Richards, 1981）。但這在現實中並未發生（Acemoglu et al., 2013）。

Przeworski 在2010年的著作中討論了其背後的原因。首先，政府一般只能對收入徵税，而無法干預財富，因此能實現的再分配程度有限。70年代以來，在經濟自由化的大背景下，左右兩翼的經濟綱領向中央趨同。左翼吸引了布爾喬亞們，而右翼則在底層建立了票倉。因此，連收入再分配都難以推行。如果政府真的對財富開刀，一個可能的後果是生產力的急速下降。比如將私企國有化，再均分給民眾，那如何管理就成了大問題。怎麼確保股份不被資本家回購？小股東群體怎麼對經理人實行有效監督？怎麼避免企業受困於預算軟約束，最終把全社會拖入短缺經濟的泥潭？此類政策，哪怕只給經濟增長帶來些許負面影響，政府贏得下一次選舉的前景便岌岌可危。更何況，在全球化時代，資本可以輕易離境以規避税收。Rodrik 討論過在不可能三角中，放棄主權國家，走向全球監管的可能性。但看看歐盟所面臨的困境就知道，我們要走的路還有很長。

設想一下最糟糕的情況：經濟增長率持續低迷，中國和印度雙引擎紛紛熄火。政府無力改善收入分配狀況，自動化的普及則讓越來越多民眾只能接受低薪的服務業工作。階層在時間和空間上的邊界都變得不可逾越。可以想見，這會讓更多政治狂人走上前台，兜售自己的萬靈藥方。而民主，就在這一波又一波的癲狂中，走向衰亡。那麼，我們還能做些什麼？顯然，沒有完美的解決方案，但這並不意味着我們不應去尋找最優的平衡點。

設想一下最糟糕的情況⋯⋯這會讓更多政治狂人走上前台，兜售自己的萬靈藥方。而民主，就在這一波又一波的癲狂中，走向衰亡。那麼，我們還能做些什麼？顯然，沒有完美的解決方案，但這並不意味着我們不應去尋找最優的平衡點。

Rodrik 說過，我們可以試着減少一點全球化，向布雷頓森林體系回歸；也可以多讓渡一點主權，建立權限更廣泛的國際協作機構。打倒資本主義固然不智，但更靈活巧妙的監管，更多樣的企業組織形式，也許會讓各方都從中受益。政治制度方面，有很多立竿見影的改革，可以增強民眾的參與感，提振他們對民主的信心。以美國為例，取消選舉人團制度、限制選區劃界、設立助選資金上限、在更多地區事項上舉行公投，都在此列。

對於民主本身的延續，也許更為重要的是，公民社會要努力增強自身的力量。正如 Acemoglu 和 Robinson 在新作 「Narrow Corridor」 中所指出的，國家和社會始終進行着此消彼長的鬥爭。只有二者力量相仿時，我們才能停佇在「自由的窄廊」之中。而民主的最大價值，就是保護最大多數人的自由。面對利維坦對民主制度的侵蝕，公民只有組織起來，建立更多的社團和社會聯繫，更頻繁地在投票站和街頭參與政治，才能有足夠的資本與之抗衡。公民抗命不是對制度的反叛，而恰恰是在這動盪時世之中，將偏離均衡的遊戲規則推回正軌所必不可少的手段。

民主的歷史，正是一部在抗爭推動下，越來越多的普通人在政治決策中獲得話語權的歷史。憲章派的努力給英國工人帶來了投票權，而民權運動讓非裔在美國政治中的地位變得不可忽視。現如今，在民主面臨危機之時，變革的希望也只能於其中找尋。

（Marcus Wang，政治學博士後選人）

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