評論｜中歐投資協定加速通過的背後，究竟發生了什麼？

12月30日，歐盟與中國原則上同意《全面投資協定》（The Comprehensive Agreement on Investment, 後簡稱CAI），前後談判歷時七年。實際上，不同於歐盟與日本、韓國、越南等經濟體已經簽署的一步到位的自由貿易協定，這項投資協定涉及的領域更狹窄和局限，主要解決中國向歐洲企業進一步開放市場以及雙方企業進行更公平競爭的問題。

投資協定的本質是為彼此領土上的私人投資提供法律保護措施，外國投資者遇到糾紛時可以訴諸國際仲裁機構而非當地法院。中國與歐盟成員國（除愛爾蘭）之間現存26項雙邊投資協定，多數在上世紀八九十年代簽署，過時的文本已無法解決當下中歐間愈發複雜尖鋭的經貿衝突，擬定一份更全面平衡的新協議的呼聲由來已久。

事實上，在投資協定談判啟動的2013年，也是中歐間經貿爭端升級的時候，歐盟對中國光伏產品徵收臨時懲罰性關税，並遭到中國對歐盟產品發起反傾銷調查的報復性措施。歐債危機陰影下的歐盟，希望通過與美國和日本的自由貿易協定談判打開經濟局面，但與中國進行類似談判既不現實也不成熟，CAI可看作是雙方決定先從「小處」着手的嘗試。

即便如此，兩邊仍低估了協議的錯綜複雜性，35輪談判向社會公布的內容細節極為有限。外界認為歐盟對中國可持續性發展的過高期望，以及中國在市場準入環節不願讓步，導致談判多年陷入僵局。中國作為製造大國本身對投資協定興趣寥寥，而願把更多精力放在與周邊地區談判的、能促進本國商品流動的自由貿易協定上。

在中美貿易摩擦的地緣政治背景下，中歐雙方利益卻發生交匯，將CAI的加速談判提升為一個政治化議程。特別是2020年初特朗普政府冷落歐洲盟友，與中國簽署第一階段貿易協定，讓歐盟決定加快手中與中國這份投資協議的達成，這點體現在後10輪談判都密集安排在2020年內。

而在對歐盟進行戰略拉攏的驅動下，中國在消除市場壁壘方面作出了關鍵讓步和承諾，並回應歐洲企業關於補貼不透明、強制技術轉讓、所有制限制等訴求。

CAI不會改變歐盟將中國視作長期系統性競爭對手的看法，只是中歐雙方都試圖從這份被賦予過多意涵的協議上獲得短期政治回報。布魯塞爾開香檳歡呼投資協定的達成是歐盟戰略自主的有意義的體現，而北京認為在與華盛頓的外交纏鬥中扳回一局。然而，CAI的實質施行還要面對未來一年中的不確定因素，包括歐洲議會的詳細審議和即將上台的拜登政府對此的反應。

歐盟成員國的「心路歷程」

美國總統特朗普在過去四年中給歐洲上的難忘一課，就是貿易和投資協定不僅僅是兩個經濟體之間的技術安排，而日益成為政治成就的象徵。歐盟在明知這項「潛規則」的前提下，仍選擇在白宮易主的權力懸空期同意CAI，並擱置成員國內部對協議過於倉促的批評。歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）強調協定是基於價值觀貿易議程的一個里程碑，但背後實際推動方德國則引導歐洲在最後時刻轉向了地緣經濟的現實主義選項。

12月15日左右，關於協議達成的樂觀在歐洲政策圈重新浮現，但歐盟各成員國也在最後時刻加緊政治角力。首先對CAI提出異議的是波蘭，藉由外交部長Zbigniew Rau在推特上表示應該「讓我們的跨大西洋盟友（美國）加入磋商」，同時美國候任總統拜登選定的國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）也呼籲，「歐洲夥伴應就我們對中國經濟活動共同擔憂的問題及早協商」。

這個「等等拜登上台」的美國中心論，觸及到部分歐盟官員的敏感神經，也與馮德萊恩歐委會常掛嘴邊的尋求戰略自主的響亮口號背道而馳。歐洲人心態發生微妙變化，同時與1月美國與中國簽署旨在緩解貿易摩擦的第一階段經貿協議有關，歐盟並沒有被提前告知協議內容。該協議改善美國企業進入中國金融服務市場的機會，使同樣對行業投資壁壘不滿的歐洲企業直接處於競爭劣勢。

外交觀察家指出CAI將使美歐和解並達成協調的涉華政策變得複雜起來，但CAI支持者認為人們高估了跨大西洋的貿易協調水平。最終歐盟官員以不便過早與候任總統團隊接觸為由，沒有與美方就CAI直接對話。

此外，法國聯同荷蘭、比利時、盧森堡將勞工標準問題擺上談判桌，一度為衝刺階段踩下剎車。法國貿易部長里斯特（Franck Riester）放話，若北京不解決強迫勞動問題，巴黎便不會放行該協議。對新疆再教育營存在的強迫勞動是歐洲議會着重關注的涉華議題之一，儘管中國政府否認此事。中方最終同意「繼續並持續努力」爭取批准國際勞工組織（ILO）的兩項基本準則，即《強迫勞動公約》（C029）和《廢止強迫勞動公約》（C105）。

歐委會將中國會「持續努力」的承諾視作一項勝利，但外界認為中方針對國際勞工組織的非法律約束性承諾給自身留有餘地，而確切的措辭對於歐洲議會隨後批准中歐投資協定至關重要。已經有議員高調呼籲，應該為簽署禁止強迫勞動的禁令制定一個有約束力的時間表。

中方對允許工人組成獨立工會的條款有明顯政治擔憂，波蘭團結工會的歷史鏡鑑對中歐都不陌生。歐盟參考此前與越南談判自貿協定的思路，妥協越南為批准國際勞工組織基本條約作出「持續不斷的努力」的措辭。隨後歐洲議會向越南施加政治壓力，將越南落實更多工人權利作為批准協議的前提條件。

然而這些內部分歧並未形成挑戰，或者說沒來得及形成挑戰勢力。歐洲理事會重要協調機構——成員國常駐代表委員會（COREPER）前一天突然公布，將聽取歐委會彙報中歐投資協定進展情況列入12月28日議程。由於大使級會議的議程都是事先確定，一些成員國對此感到驚訝。但會議上27位駐歐盟大使無人舉牌反對，正式為CAI的通過鋪平政治道路。

默克爾在布魯塞爾的德國政客班底功不可沒，其中德國駐歐盟大使柯慕賢（Michael Clauss）被認為在部長理事會層面做了大量工作。柯慕賢此前曾任駐華大使，期間高調批評中國市場準入和政策不確定性影響德企對華投資意願，而這恰恰是CAI着重解決的議題。然而，一些小國在CAI快速達成後感到被忽視的消極回味，認為德國再次展現了歐洲政治中的過大權重。「這就是歐盟在脱歐後的工作方式嗎？」一位歐盟官員接受POLITICO採訪時詰問，「如果德國參與過多，歐盟小國就無話可說了。」

接下來，貿易律師會針對中歐投資協定文本細節進行斟酌，並等待歐洲議會和理事會最終通過，這一過程至少要到2021年下半年才能開始。據報導默克爾也與法國總統馬克龍達成諒解，德國在年底達成CAI，而協議的批准和簽署將在2022年上半年法國作為理事會輪值主席國期間完成。這樣一來德法雙引擎都能對中歐投資協定施加前後兩端的影響力，而夾在中間的理事會輪值主席國葡萄牙和斯洛文尼亞將扮演有限角色。

歐洲與中國各自得到了什麼？

作為CAI最直接的受益者，在華歐洲企業積極遊說歐盟應該把握時機簽署協議。以德國跨國大企業為首的歐洲工商界，近些年將「中國競爭環境不公平」及「缺乏互惠性」成功遊說進中歐雙邊關係的議程表，涉及准入領域、知識產權保護、禁止強制技術轉讓等方面，並將中方遲遲不肯讓步作為批評中國經濟改革不力的話題點。

由於在華歐洲企業無論是在獲取政策信息還是獲得產業補貼方面，都不敵中國國有企業在特定領域的優勢競爭地位，因此要求CAI應該包含規範國有企業行為，以及對國企被給予特殊安排的爭端解決機制。而佔據中國GDP達30%的國企關乎國計民生，試圖從國際投資角度規範國企觸發了侵犯投資政策自主權的擔憂，進而被質疑破壞中國經濟和政治主權。這也是此前CAI談判陷入僵局的主要難題之一。中方認為歐洲的要求傷害到中國自身安全發展利益，同時對外反覆強調要把談判節奏掌握在自己手中。

另一方面，歐洲希望通過CAI來解決中歐間諸多經貿齟齬，中國則試圖降低歐洲不切實際的過高期望。要想順利達成協議必須準確認識CAI的性質，即這僅僅是一份投資協定，而不是討論限度更廣泛的自貿協定。從結果來看，歐盟也務實地接受了這一認識。歐方核心談判官員歐盟貿易司司長魏延德（Sabine Weyand）說：「CAI並非萬靈藥，但卻是歐盟對華全面戰略的一個重要基石。」魏延德在TTIP和脱歐談判均中扮演重要角色，也被認為是布魯塞爾「德國班底」的成員之一。

除傳統投資協定中包含的投資保護內容，CAI談判還有三項核心立柱，即市場準入、投資監管以及可持續運營發展。同時CAI創新性引入准入前國民待遇和負面清單的管理體制，負面清單意味着只要是清單以外的部門都可以投資。中國在這幾項議程中都做出讓歐洲滿意的實質性讓步，讓其感到眼下「我們不能得到比這更好的交易」。對於中國來說，這也是首次對外簽訂的包括市場準入的雙邊投資協定。

例如在市場準入環節，歐企如願獲得與美企在金融服務業的相同待遇，特別是在保險和資產管理領域；歐洲車企獲准投資新能源汽車工廠，在汽車行業逐步取消合資企業要求，這點尤其利好德國；歐企可以在北上廣深等特大城市建立獨資私人醫院和診所，但在其他地區只能以合資形式出現；雲服務領域對歐盟投資者開放，但股本上限為50%等等。此外，CAI通過增加服務行業補貼透明度，制定反對強制技術轉讓的規則，為歐企提供進入標準制定機構的機會，展示大幅改善競爭環境的誠意。

此外，於2020年11月15日簽訂的區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）也對歐洲有側面觸動效果，讓歐洲企業深感落後危機。利益矛盾更復雜的東亞三國能摒棄糾紛促成世界最大貿易區的建立，雖沒有推進自由化步驟（如該協議中不包含勞工條款），但務實促進了區域一體化。歐盟出口商面臨市場準入和貿易轉移效應的相對惡化，日韓競爭對手可以則可以更好地進入中國。

鑑於投資對出口和雙邊貿易的拉動作用，CAI也是疫情衝擊下拯救低迷經濟的實際選項。2020年前三季度，歐盟與中國的貿易額達到4200多億歐元，意味着中國超過了美國成為歐盟第一大貿易伙伴。作為歐洲經濟發動機的德國是歐盟最大出口國，本身投資能力也比其他中小成員國強，更需要中國市場來提振經濟。因此，有CAI反對者認為德國以一己私利「出賣」了歐洲價值觀。

價值觀和實際利益的對決在CAI談判完成前更加白熱化。現實利益派的代表中國歐盟商會主席武特克（Jörg Wuttke）接受採訪時說：「我們是想讓自己感覺更好，還是想讓貿易更好？我們必須真實地了解我們能塑造多少中國。」這位同時也是德國化工巨頭巴斯夫的高管的話一石激起千層浪。

中歐交往仍舊是兩條並行的軌道，一邊是出於政治制度不信任的人權爭論，一邊是經濟貿易利益捆綁，CAI並沒有使雙軌交合。在為CAI放行前夕，歐盟同樣發表聲明對張展等記者、律師和維權群體被判刑表達關切。

從結果來看，此次協定令中國打開了對歐單邊開放，中國赴歐投資企業並未爭取到多大實惠，更多的是保持現狀。中方爭取到准許進入可再生能源領域，為光伏、風電等新能源企業出口和投資帶來增量市場。中企對歐直接投資無論是在數量還是質量上都遠遜於歐企對華投資，高質量的創建投資案例乏善可陳，主要大型企業如華為同時因捲入中美衝突，被部分歐盟成員國排除出電信基建。

中國企業目前面臨歐盟內部市場和技術的隱形壁壘，歐委會也在今年推出多個防範歐盟外競爭者的政策工具，如針對外國政府補貼的審查制度框架和已付諸實施的外資安全審查框架，阻截中企特別是國有企業對歐洲關鍵領域的併購投資，CAI並沒有改變這些局面。很顯然，對中國來說，此次協定是以出讓更多國內市場的方式，來拉攏歐盟換取更長遠的戰略影響力。