評論｜美國推出對華重磅法案，拜登能否跟上國會強硬的步伐？

美國當前政治的一大奇觀是：國內政治嚴重極化，共識寥寥，但在中國問題上兩黨卻有一大把共識。反倒是白宮，在對中國的「硬度」上，落到了國會後面。

按照美國政治的傳統，總統上任後的百日施政內容體現了本屆政府的政治理念。從1月20日宣誓就職算起，拜登上任已近百日，主要施政精力明顯放在了國內。在最緊迫的疫苗接種方面，拜登上任伊始所設定的「一百天一億劑」目標在三月中旬就已經達成。按照當前速度，拜登上任百日內有希望完成兩億劑COVID-19疫苗接種，全美各州在今夏全面「重開」是大概率事件。而國會通過破天荒的1.9萬億美元鉅額經濟刺激法案，更是拜登於國內政治中的重大勝利。不出意外的話，拜登在三月底推出的2萬億美元基建計劃，也很有可能近期在國會落地，將對美國中長期經濟增長及科技研發形成深遠影響。與前任相比，拜登的上任百日的內政成就頗豐。

但是在外交政策，特別是中國政策方面，拜登尚未投入太多政治資源：阿拉斯加會談雖然吸睛，但還只能算是初步的試探和摸底；新任美國貿易代表幾乎沒有推行任何新的政策，中美關税戰停留在了「不戰不和」的狀態；拜登政府雖然也推出了新的新疆制裁，鞏固了盟友關係，並將中國的七個超算中心加入了實體清單，但與國會的各種摩拳擦掌相比，白宮在中國政策上，步子實在是邁得很小。

共識的共識

反而是國會，在中國問題上推進迅速。4月8日參議院推出了一個十分重磅的《戰略競爭法案》(Strategic Competition Act of 2021, SCA）。這份280多頁的法案，無論在對華政策的深度還是議題的廣度方面，覆蓋都是驚人的。一旦通過，這一立法很有可能是美國國會在近三十年來在中國政策上最重要、影響最深遠的立法行動。上一次美國國會在中國政策方面扮演如此重要角色，可能還要追溯到2000年的中國永久貿易最惠國地位投票。

SCA由參議院外交事務委員會主席，民主黨議員梅內德斯（Robert Menendez）領銜推出，但並不是一份民主黨的黨派法案，而是擁有廣泛的兩黨支持。按照當前的國會議事進度，這份法案在最近幾個月通過的可能性極大。SCA的推出早就有跡可循，當前版本的許多關鍵內容，在拜登當選之前就已經在國會山流轉。

2020年9月，民主黨提出了《美國勞工、經濟競爭力、同盟、民主及安全法案》(2020 America LEADS Act），內容包括增加聯邦研發預算，制裁中國政府「惡意行動」，以及禁止從日本和韓國減少軍力等措施，旨在與中國展開全方位戰略競爭。而這份法案的提出者，正是今日提出《中國戰略競爭法案》的梅內德斯。

共和黨方面，由眾議院麥夸爾（Michael McCaul）領銜的一個共和黨「中國工作小組」在去年10月提出了一個《中國小組法案》（2020 China Task Force Act）。這個法案更接近於一個立法藍圖，本身並沒有新的內容，但是打包了國會已經通過和尚未通過的137項涉及中國的法案，主要目的是下一步的立法行動做出鋪墊。伴隨該法案同時提出的，是400多項有關中國政策的立法建議，話題包括了國家安全、供應鏈、科技、競爭力等多個方面，代表了共和黨國會成員在中國問題上的共識。

當前版本的《戰略競爭法案》，可以算的上是國會民主黨和共和黨兩方中國立場的彙總，是 「共識中的共識」。在今天黨派性極強的美國國會中，這樣的兩黨合作實在是很罕見。法案內特別提到：（國會認為）「行政部門尚未充分落實對華制裁和限制措施」，可見在中國政策上，國會的立場比白宮更為強硬。

《戰略競爭法案》裏都有些什麼

那麼這份重量級的法案究竟包含哪些實際行動呢？這份280頁的法案細節極多，其中影響最大的是以下這幾個方面：

• 供應鏈轉移：政府需要提供諮詢服務，鼓勵和幫助美國企業將供應鏈從中國移出。

• 基礎設施：責成美國國務院建立一個基建項目評估及諮詢協助網絡，以幫助其他國家從負債能力，生態影響，社會責任等方面進行基建項目評估——其中不言而喻的目的，自然是說服這些國家不要參與中國的「一帶一路」。

• 數字安全和科技同盟：責成美國國務院設立一個電子通信及數字安全夥伴機制，幫助夥伴國家保護科技資產，實現供應鏈多樣化，加強網絡安全，推動建立安全可靠、並且自由的網絡治理規則，同時推動美國信息技術產品在全世界市場份額的擴大。設立一個國務院牽頭，同時商務部和財政部參與的「技術夥伴辦公室」。並新設一個「無任所科技大使」職位，在全球範圍內與盟友及夥伴國家共同開發包括人工智能、量子科技在內的多項尖端技術，統一技術標準、隱私準則及數據管理模式，協調投資審查、出口管制以及技術轉移。共同保護關鍵行業供應鏈安全。

• 影響力及價值觀競爭：在媒體和公民社會中反制中國共產黨的全球影響力擴張。要求總統定期向國會提交新疆人權問題報告，並增加國務院預算用於在香港推廣民主。同時國會建議美國政府官員「應像與其他政府互動一樣」，與台灣進行交往。

• 經濟反制：要求政府定期公布兩個名單，以作為反制措施的依據：1）竊取知識產權或者得益於強制技術轉讓政策的中國國有企業名單；2）得益於國內補貼或者歧視外資政策的中國企業名單。法案同時要求政府定期提交報告，評估中國企業在美國上市或者相關金融聯繫對美國所構成的風險。

從補貼到科技，再到軍事和價值觀，除了共和黨不甚熱心的氣候議題之外，這個法案几乎涵蓋了當前中美關係中的所有問題，並將政策工具進行了強化和升級，特別是發布知識產權侵犯者和國內補貼受益者兩個名單的舉措，有可能形成類似於「實體清單」的制裁。

同時這份法案正式將中美「產業鏈脱鈎」和「科技脱鈎」確立為美國外交方針，並實質性探索金融脱鈎，以立法形式固定了不少特朗普時代的脱鈎遺產。如果將這份法案所羅列的所有政策工具進行排列組合，基本可以描述美國未來與中國競爭和對抗的所有可能情形。如果拜登政府真的按照國會的邏輯推進政策，那可能就是一個「強化脱鈎」的圖景。

《戰略競爭法案》是一份重口味菜單，只是白宮不見得非要從這個上面點菜。和國會表達出來的最大限度對中國施壓傾向相比，白宮目前為止所採取的行動顯得審慎而克制。雖然中美在阿拉斯加的鎂光燈下表演了一場舌戰，但目前為止並沒有衝突升級的動作。特別值得注意的是，白宮最近還派出了克里這名外交老將，以氣候大使身份出使北京，為中美在氣候領域的合作打開了可能性的大門。

將中國七個超算中心加入實體清單，與盟友協調新疆制裁，同時發起氣候外交合作的嘗試。這三件事是白宮目前為止在中國政策方面最大的三個動作。這也很好地詮釋了拜登團隊對於「戰略性競爭」的理解：日常競爭，偶爾合作，必要時對抗。除非出現突發事態，在美國國內經濟完全走出COVID-19陰影，並且開始擴大基建投入之前，拜登對華政策的硬度不會實質性上升。即便《戰略競爭法案》很快落地，拜登政府也不太可能立即動用全部的壓力和制裁工具，反而很有可能繼續將施政重點放在國內政策上。

原因並不是認知差異，更不是因為拜登對中國有什麼特別的好感。拜登團隊對中國的基本政治判斷與國會，特別是國會民主黨人沒有太大的差異：對中國主動改革徹底失去信心，也不寄希望於中國會像蘇聯那樣在自身矛盾重壓下自行崩盤，同時中美實力差距正在快速縮小這一事實加大了緊迫感。

值得注意的是，在此次立法中，國會特別指出了「政府並未充分利用全部合法制裁工具」——拜登的政治挑戰者們已經做好了批評拜登政府對華「軟弱」的準備。因此，白宮如果遲遲不推進其對華政策路線，可能對拜登及民主黨未來的選情造成負面影響。那麼，在白宮克制的中國政策和國會的激進主張之間，到底隔着什麼？

信任赤字

當代美國人正在對前景變得悲觀。一項2019年的皮尤中心民調顯示，69%的美國人認為自己的子女輩在經濟上不會比自己這一輩更好。從1970年到2000年，中產階級家庭的收入中位數上升了約40%；但在最近的二十年，中產家庭收入中位數值上升了不到10%。在2008金融危機之後，美國中產階級收入水平一度發生倒退，直到2015年才恢復到了金融危機之前的水平。以基尼係數衡量的社會不平等程度，在2017年達到了歷史最高。疫情之下，工薪階層收入鋭減，美國股市卻得益於貨幣寬鬆一再衝高，投資者獲得豐厚回報。貧富差距和分配問題的乾柴，遇上了種族和宗教的烈火，社會便時時處於嚴重信任赤字。

當社會契約失靈，普通美國人對「美國」究竟意味着什麼意見嚴重分歧時，拜登政府該如何說服一個高中學歷，日日為生計掙扎，從沒有離開過美國的俄亥俄州中年藍領，美國有責任派年輕人去干預千里之外的他國內戰，還有義務用美國納税人的錢維護盟國安全？

特朗普的關税戰產生了兩個觀念上的重要後果：第一是證明了中美經濟脱鈎並非完全不可想像。第二是證明了單方面脱鈎事倍功半，美國損失巨大，對中國衝擊雖大，但仍有限，不足以達到改變行為的目的。吸取這一經驗，拜登外交明顯向多邊主義回歸。拜登政府意識到要在中美競爭中佔上風，光靠制裁是不夠的，美國還需要加大對內教育、科研、產業和基建的投入，同時在制裁和施壓行動中必須獲得盟友的配合。

而信任關係的重建，離不開兩個要素：第一是行為前後一致說到做到，第二是足夠長的時間。對於歐盟這樣的美國傳統盟友來說，美國向多邊主義回歸自然是好事。但歐洲人也沒法不看到，幾個月前還有七千四百萬美國人投給了特朗普。拜登需要向盟友證明，向世界證明，美國已經翻過了特朗普這一章。

拜登政府很快做到了「行為前後一致」，比如上任伊始重返巴黎氣候協定和世界衞生組織，兑現選舉諾言。但是時間同樣重要，拜登政府需要在相當長的一段時間內，反覆證明美國對於盟友和多邊主義的承諾，才能逐步打消外界的疑慮。然而對於拜登政府來說，時間實在是一個奢侈品，沒有任何捷徑可尋。

這也就是為什麼許多美國盟友，當前在若干關鍵問題上（如美—歐出口管制協調），始終對拜登團隊的倡議持懷疑和觀望態度，不願意完全配合華盛頓——特別是當配合美國意味着遭到中國打擊的時候。拜登團隊非常清楚，缺乏盟友的支持，又沒有動武的意願，把國會遞過來的對抗工具全面實施是一件成本高而效果差的事情。

先重建，再競爭——拜登與時間賽跑

這也就是為什麼雖然中國政策在拜登團隊內擁有非常高的重要性，但實際推進卻只能夠通過捨近求遠，由內而外的方式。拜登政府將其外交戰略形容為「中產階級外交政策」，其創新在於打破了傳統內政與外交的區隔。基本邏輯是：首先通過大規模的國內危機援助和基建投資來改善就業，提升中產階級收入和獲得感。同時提高公司税，打擊海外避税天堂，改善貧富差距。只有兩者共同作用，才能在國內重建對於自由主義和國際主義的廣泛社會共識。

簡而言之，只有當普通美國人相信政府大多數時候是在為自身福祉努力時，才有可能支持政府偶爾做出的十分抽象的，貌似和自己沒有太多關係，甚至還有可能需要自身做出某些犧牲的國際主義外交政策決斷。而只有在這個時候，拜登政府才能有充分的理由說服盟友：特朗普不會回來了，美國回來了。

這裏最關鍵的因素，說到底還是時間。拜登的百日蜜月期即將結束，對民主黨極為不利的2022中期選舉週期將要開始。78歲的拜登在重建美國信任之路上雖然已經跑的很快了，但要真正的落實「中產階級外交」，他可能還需要跑的更快一些。