四问台湾公投:选党不选事?什么议题“适合”公投?

公投和民主制度不只为找到“最好的解决办法”,而是让人民有知情、讨论和参与决策的权利,也有制衡公权力的机会,重要的是过程。
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12月18日,台湾即将迎来史上第四次全国性公投。

台湾的公投制度起步较晚,虽然1996年便首次举办总统直选,但《公民投票法》却直到2004年才订立;然而由于《公民投票法》起初规定的提案、连署、通过门槛过高,2004年和2008年举行的两次公投,都没有议案能够通过“同意票数占总选举人数一半”的门槛,因而被讥为“鸟笼公投”。

直到2017年,台湾立法院修法,大幅降低公投案的各项门槛,而议案的赞成票,只要达到选举人总数的四分之一、且同意票超过不同意票,即可过关。

在这个背景之下,2018年与县市长选举一起举行的公投,终于首次有公投获得通过,然而包括“反空污”、“反燃煤发电”、“反进口日本核灾地区食品”、“核电”、“同性婚姻”、“性平教育”等议题,公投结果都违背民进党政府当时所推行的政策,因而被视为民进党的一次挫败。

台湾公投,在投什么?

此次台湾公投,一共有四案,其中两案和能源、环境议题相关,分别是“核四启封商转发电”、“天然气接收站迁离桃园藻礁海岸”;一案与食品安全、国际贸易相关,即“禁止进口含有莱克多巴胺(简称莱剂)的猪肉产制品”;另一案则与公投的程序有关,主张公投应尽可能与其他全国性选举在同日举行,亦即所谓的“公投绑大选”。

公投有哪些类型?

放眼世界各地,公投制度五花八门;学界在对公投制度进行分类时,主要有三种方式。

首先,有些公投之所以举行,是因为法律规定某些法案必须经由全民公投通过,才能生效,这种公投被称为“强制性公投”(mandatory referendum),经常与修宪、主权或领土变更,以及决定是否加入欧盟、联合国有关,目的是为了增加政府决策的合法性;如果不是法律强制执行的公投,一般则称为“选择性公投”(optional referendum)。

第二种分类方式,则视由谁发起公投而定,大致可分为政府发起、人民发起两种——前者可能属于强制性公投,也可能是选择性公投;至于人民发起的公投,则都是选择性公投,可以是创制(订立新法律)、也可以是复决(废除现行法律或政府新定的法律)。

第三种分类方式,则依公投是否具有约束性而定——换言之,就是政府是否必须根据公投结果进行立法或修法。

但不论是哪种公投,最重要的核心概念都是一致的:直接由全体人民,针对特定议题进行表态,是“直接民主”(direct democracy)的其中一种实行方式,对立于更常见的“代议式民主”。

至于台湾现行的公投制度,可以由政府发起、亦可以由人民发起;此外,台湾也同时存在“强制性公投”和“选择性公投”——前者是修宪案必经的程序,后者则是像这次由民间发起的公投案。

然而台湾的公投是否具有约束性呢?从《公民投票法》的条文来看,各级政府确实必须在三个月之内,根据公投结果研拟相关法律、送付各级立法机关审议,权责机关也应针对公投结果做出“必要处置”。

然而实务上,如果政府未能达到公投结果要求(比如2018年公投的“平均每年至少降低1%火力发电厂发电量”),《公民投票法》并没有明定“未达成公投要求”的罚则或纠正方法。此外,公投结果(或民众想像中的公投结果)与实际执行之间,也往往存在弹性和落差,有时也会让选民认为政府“没有遵循公投结果”。

其中最显著的例子,便是 2018 年的“同志教育”、“同婚”和“以核养绿”等议题:虽然台湾政府确实依据公投结果废除了特定法条,或在字眼上做了更动,但在这些议题上的整体政策方向,并没有太大的变化。

各国的公投制度,和民主政治的运作机制一样,同样镶嵌在其国内的政治环境之中,也会跟著环境变化而调整。

曾对公投制度进行深入研究、目前任教于台湾东华大学的施正锋指出,美国虽然地方性公投颇为常见,但也罕有全国性公投,主要是担心小州权益被大州侵害,和联邦制有关;至于德国、日本,则因为二战后宪法基本上是由美国给的,因此制度和美国相近。

相较之下,经常被当作“公投制度典范”的瑞士,在进行全国性公投时,采行的则是双重门槛,亦即总同意票数、以及同意的州都必须过半;至于地方层级的公投,则更常出现在德语区,而法语区则因为受法国的议会政治、代议民主影响较深,举行的公投数比较少。

至于台湾,2004、2008年的公投——施正锋形容,与其说是“公投绑大选”,不如说是“大选绑公投”,2004年的“强化国防”、“两岸对等谈判”,基本上都是陈水扁利用两岸议题,来刺激自己在总统大选中的支持率;2008年的四个公投案,也基本上都有用议题来刺激各政党、候选人支持率的现象。

2021年12日10日宜兰,总统蔡英文呼吁支持者站出来于公投投下不同意票,支持者在台下休息。
2021年12日10日宜兰,总统蔡英文呼吁支持者站出来于公投投下不同意票,支持者在台下休息。

台湾公投沦为政党对决,选党不选事?

回看此次台湾公投,四个议案陆续成案之后,民进党起初不只没提对案,也采取冷处理的态度;身兼民进党主席的总统蔡英文,当时更解释公投“不是作战,而是与人民沟通的机会”。

然而10月23日陈柏惟遭罢免之后,民进党才发现情势不对,紧急转守为攻:蔡英文大动作在民进党中执会前高呼,“全力阻止公投变恶斗”,并指国民党把公投操作成党同伐异的工具,下令全党总动员,展开社会沟通。

与此同时,民进党也开始在全台各地举行公投说明会,由蔡英文、副总统赖清德、行政院长苏贞昌等人亲自领军宣讲,原先预计发起的百场公投说明会,更加码到2100场;蓝营则有党籍民代夜宿凯道造势,并展开1218场宣讲,随后又宣布以“蚂蚁雄兵”计划,再加码500场宣讲。

整体而言,民进党诉求“国民党别再乱下去”,而国民党则要选民“对民进党投不信任票”,场面气氛俨然选举造势。

在这个气氛中,台湾朝野四党都公布了各自的“公投投票指南”,要求支持者依据指南投票:民进党为“四个不同意”,国民党则喊“四个都同意”;民众党从“两好两坏”,转为“两好两开放”,最后又定调为“护藻礁、护食安、护台湾”,对珍爱藻礁与反莱猪进口公投,主张投同意;时代力量则为“三好一坏”,反对核四重启,其他三案都支持。

这种由政党开出的“投票指南”,也加深了舆论的一种看法:公投似乎成了一场政党支持度的大型民调,难以摆脱政党动员、介入的色彩,而选民也可能只是“看党投票”、而没有深入暸解公投议题,因而丧失了直接民主的“本意”。

这种状况,也能在蔡英文在12月11日发布的公投广告中略窥一二:该广告全长达2分46秒,但与公投议题直接相关的论述或呼吁,却只占50秒;其余的部分,则主要用“这里是我们热爱的国家”、“这里有我们热爱的生活方式”、“守护民主自由”等和公投议题无关的国族和民主论述,以及“这些年来并肩同行的共同记忆”的情感召唤,来呼吁选民投下四个不同意票。

政治大学选举研究中心主任蔡佳泓接受端传媒采访时指出,从公投制度的设计来看,公投若要成案,便必须在规定的时间之内,跨过连署份数门槛,因此格外需要动员,政党涉入、“帮忙连署”的空间,本来就会随之变大。

不过,蔡佳泓并不认为政党动员只会带来负面影响,毕竟在野党在国会是少数,公投至少是其救济手段;虽然有人诟病,出发点若不是本于善意制衡,确实有可能会“为对立而对立”,但就像过去台湾民主的历程,他相信历经几次公投,民众也会慢慢学习,了解个中内涵,继而重拾公投的真义。

值得注意的是,国民党、民进党在此次公投部分议题上的立场,都和之前的立场存在差异、甚至逆转,也让两党都备受不少批评。

不过施正锋提醒,与其说这是“换位置就换了脑袋”,不如说这再次反映了台湾特殊的政治语境:核心的政治课题仍是“统独之争”,而蓝绿阵营用来区隔彼此的(或者表面上用来区隔彼此的),也不是西方政治语境中常见的“左右路线”(以及对自由贸易的看法)、更不是对环境议题的态度,因此会在这类议题上立场前后不一,本就不是太奇怪的事情。

研究欧洲政治哲学30余年的瑞士学者Chenaval,曾在和Ferrin合作的研究中指出,选民确实可能会藉公投的机会表达自己的立场,而不见得会针对公投议题来投票,但不能否认的是,公投依然提供了机会,能动员社会关心公共议题,有助于民众学习公共讨论。
施正锋则指出,公投本来就不一定只能有决策的功能;在欧洲,公投确实也会带有“期中选举”的性质,能让选民发声、表达对执政党的整体意向。

以 2011 年义大利的核能公投为例,当时公投的背景脉络,当然和同年因为311地震而发生的福岛核灾有关,但就当时义大利国内的政治环境而言,一般也被看作是对总理的不信任投票。

再说,当公投议题是像核能、莱剂这类高度牵涉专业知识,甚至学界都未必有定论的议题时,一般人确实不容易看懂,除了可能导致投票意愿不高之外,也更容易让选民直接“看党投票”。

循此,另一个或许更重要的问题则是:这类牵涉科学专业、一般人不易理解的议题,由全民公投来决定,究竟是否适当呢?

2021年12月5日台北,全国废核行动平台、绿色和平于4日、5日共同举办“核四大爆走,公投一起(17)不同意”行动
2021年12月5日台北,全国废核行动平台、绿色和平于4日、5日共同举办“核四大爆走,公投一起(17)不同意”行动

牵涉高度专业的议题,适合用公投来解决吗?

以公投制度最兴盛的欧洲、以及核能议题为例,从2001年至今的二十年间,不含瑞士在内的欧洲各国,一共举办过148案公民投票,其中只有立陶宛、义大利、保加利亚等3个国家,举行过四次和核能发电有关的公投;至于知名的公投大国瑞士,在过去二十年间则曾对177案进行过公投,甚至比其他欧洲国家总和还多,其中只有2案和核能发电有关。

很有意思的是,欧洲这几次和核能有关的公投里,其实都和更大的国际脉络、或区域整合有关,而不是“纯粹的科学议题”。

以立陶宛2008年的核电公投为例,该案缘起,其实是立陶宛于2004年加入欧盟时,曾答应欧盟开出的一项条件:将境内的伊格纳利纳核电厂(Ignalina Nuclear Power Plant)除役,主因则是该电厂的设计,和发生核灾的车诺比(港译“切尔诺贝尔”,中国大陆译“切尔诺贝利”)电厂相似。

在这个背景之下,立陶宛政府发起了公投,询问民众是否同意“在安全前提下延长伊格纳利纳核电厂的运作时间,直到新核电厂完工”;虽然该次公投结果,有九成左右选票支持延长电厂运作,但投票率不足五成,未能达到通过公投的门槛。

立陶宛最终在2009年将伊格纳利纳核电厂除役,但此举却导致立陶宛必须仰赖俄罗斯提供电力,于是立陶宛政府再次萌生了新建核电厂的念头,并于2012年再次发起新建核电厂的咨询性公投,最终有64%的选票反对,而新的核电厂计划最后也没有过关。

至于保加利亚于2013年举行的重启核电公投,也同样是因为加入欧盟时,接受了关闭核电反应炉的条件所引发的;最后虽然赞成票多过反对票,但同样因为投票率未达门槛,而没有政策上的约束性。

从欧洲的经验来看,这类高度牵涉“科学专业”的公投议题,除了投票率不高之外,也不见得只有科学性议程,像立陶宛和保加利亚的核电公投,就和加入欧盟的议题绑在了一起,甚至牵动了立陶宛与俄罗斯的双边关系;而台湾此次的“莱猪公投”,也被民进党政府包装成为“能否融入国际社会”的经贸议题。

施正锋也提醒,不管是不是“科学议题”,公投解决的本来就是“未必有定论”、高度争议性的议题,这不是“科学议题”才有的现象,“如果已经有定论了、没有争议性,那何必公投呢?”施正锋如此说道。

施正锋认为,如果再退一步,纯粹的“科学议题”是否真的存在,本身也是值得怀疑的一件事,比如“科学家最后在决定莱剂有害剂量的标准时,那个标准如何界定,其实也都是政治的过程。”

换言之,不论是莱猪或核电议题,科学家也许可以评估有害的“标准”、或是灾害发生的机率,但关键还是在于决定“标准定在哪里”、“要不要冒风险”,而这个决策过程,也本就是政治性的。“以莱猪为例,学界知道莱剂过量确实是有害的,但我们还无法确定,某个剂量在长期累积之后究竟会有什么问题,所以欧盟才会采取 precautious(预防性)的态度,先禁止——要不要做这个 precautious 的动作,本来就是个政治决定,而不是科学。”

有些舆论也引用英国脱欧的例子,认为想对民进党表达不满的民众,可能只是想用公投来“教训政府”,却不知道公投出来的结果可能对自己不利。但施正锋认为,这点归根究底还是“课责性”(accountability)的问题:公投的结果由全民共同承担,而不再能够怪罪给代议士或执政党,未必不是一件好事。

台湾政治大学社会系教授黄厚铭也曾投书端传媒,如果以议题的专业性为由反对诉诸公投、走回当年国民党政府的老路,主张核电问题应由专家与政府官员决定,其实也是“过时的科技官僚统治(technocracy)思想”;黄厚铭亦认为,“民主投票本就是价值取舍的问题”,因此一般民众与专家学者都应平等地一人一票,政策公投更是如此。

2021年11月8日新北市,苏贞昌在有关公投的演讲中呼吁支持者投4个不同意票。
2021年11月8日新北市,苏贞昌在有关公投的演讲中呼吁支持者投4个不同意票。

不过施正锋也承认,公投的结果经常是“只有0和1”、“非黑即白”,不像代议式政治,在国会里还有协商、折冲、妥协的空间,但他认为说到底,这个问题牵涉的,还是公投制度、以及民主政治的目的究竟是什么?

施正锋认为,公投和民主制度之所以存在,本来就不只是为了找到“最好的解决办法”,而是让人民有知情、讨论和参与决策的权利,也有制衡公权力的机会,重要的是那个过程——很多时候,“最好的解决办法”本来就未必是存在的,而所谓“最好”的价值判断,本质上就是个政治过程。

“但很可惜的是,从制度来看,我们的公投制度,不愿意拉长提案人和民众沟通的时间;但以澳大利亚为例,国家却会出钱,让各政党去办研讨会、说明会⋯⋯台湾政府对公投的态度是戒慎恐惧,很怕公投‘捞过头’,简单说就是不愿意真正把权力放给我们。”

东海大学政治系教授沈有忠则认为,公投制度始终利大于弊,虽有政党介入,但至少让台湾人不会在选完总统、立委、县市长之后,就没有直接参与公共事务的机会。此外,朝野四党各有主张,代表小党不跟大党脚步,“这也都是好事,让台湾社会更丰富、多元。”

若再放眼瑞士,其公投历史久远、运作频繁,几乎是人民生活一部分,政党动员操作相对就不会那么容易;台湾的公投若能运作久点,民众或许也就会更理性看待,也能在实作中修正公投制度。

实习记者吴冠伶,记者王怡蓁对本文亦有贡献。

读者评论 11

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  1. 儘管我個人對前次公投的結果站在相反的立場,但對於公投為台灣政治帶來的變化有比較正面的觀察。
    我印象很深,06年還是學生時。有次某黨主席來學校演講,一名中國交換學生在Q&A時提問台灣政治是不是沒有左右之爭、而只有認同之爭(我想就是統獨之爭)。我自己覺得有點慚愧。
    也不是說台灣一點要陷入左右之爭。但多年來兩大黨還是難以脫離中國關係的對抗,弱化了內政政策的討論。全國性選舉就好像只是一場對中國好感度的大型民調。
    而這兩次公投確實讓朝野更聚焦在內政事務上。我不確定如果沒有公投,三接會不會再外推。而因為公投,藍綠在萊克多巴胺這幾年來的反覆更被大家看仔細。我想這些事情對台灣政治發展長遠來看會帶來正面的影響。
    退一步來說,就算公投有時會讓不理智的選擇佔上風,人民也該自作自受,在慢慢從經驗中學習。如果公民輕易的認為沒有能力對自己的選擇負責,反而打算將一切交付給某權威;這不恰好就是中共所主張的更好的政治制度嗎?

  2. 就算公投是有好處讓人民參與,壞處真的是結果可能無法挽回,環保問題其實是經濟問題,食安問題是經貿問題,ㄧ般人很難或無法去理解,我覺得公投最好是投憲法等級問題,修憲統獨等,畢竟公投真的消耗社會能量資源,這樣有代議士的意義是什麼,民進黨從創黨就是明確反核,政府選民進黨就是同意他們對許多議題的態度,有必要每幾年就公投ㄧ次核電嗎?

  3. 國民黨的戰鬥藍自己追求反智,侯想學總統不能跟著亂來加上核四跟藻礁跟新北市都有關啦,輪不到民進黨去離間他們😆

  4. 就算是纯粹的高度專業的議題拿来公投也是合适的,台湾彭明輝教授就说过,像是高度专业的期刊论文即使是相关领域的学者对于其中具体的公式推导过程也一样是看不懂的,不过没关系你只要记住结论成立的前提条件是什么就可以了,文科生一样适合跨领域到理科生关注的问题,台湾公民可以把每次公投当做自己跨领域的尝试,积极的去討論和參與決策的过程
    另外个人觉得一人一票形式的公投未必合理,而公投本身也不是解決问题的好辦法,它的部分意义可能在于让群体习惯于为自己的言行负责从而带来某种慎思笃行的成熟

  5. 公投的重点确实是过程,通过让民众知情、讨论、投票来让民众对决策产生ownership,从而提升对政府支持。重点是这个过程的作用(不让人觉得是政治人物擅自决策关键议题,而是全民的决策),而不是这种决策是否有效。
    这种方式的基础就在于用决策有效性换取社会稳定,最差的方案给社会带来的损失低于政府失去支持带来的损失。
    但现在政党明显发现最佳胜出策略是挑起反对情绪,挑起仇恨比争取支持容易多了,进而使得即使胜出也难以获得公投本应带来的支持。这也许关键不在于理性与否。。

  6. 「代議士制度」就是將國民對政策的投票權交給專人(議員)審理並作出判斷。
    過多的公投會令到交易成本增加。

  7. 其实立陶宛2009年将伊格纳利纳核电厂除役这件事情本身可以看出,公投的时候如果民众不知道一件事背后存在的政治风险,实际上可能无法做出正确的判断。
    比如拆有风险的核电这件事情本身,单独拿出来说,是百利无害的,但是背后的“拆核电就要买俄罗斯电”这个逻辑,如果不让全民知道,实际上相当于在辩论时不公开所以影响因素而导致辩手判断失误一样。民众如果不知道整个体系的利害关系,就很难做出公正的投票。
    当然我比较认同文章提出的给民主流出讨论空间的说法,拉长提案人和民众沟通的时间;国家出钱,让各政党去办研讨会、说明会,让民众充分认识一个政策本身的正反面,这一点很重要,好处坏处你都要讲,而不是为了煽动民众而只讲好的或者政治包装过度,把民主搞成愚弄民众进而做为“本党”的政治武器的方法背离了民主议事本身要达到的东西。
    当然我对于只讲好处并不是很担心,毕竟多党制的一个好处就是你的对手会披露你政策里不好的东西,这种平衡希望不要扭曲成“你亲不亲共”然后就要否认你一切政策一棒子打倒,那就变成和小粉红和国家主义者“亲美即打倒”相同的思考逻辑了,说白了就是非黑即白可能得不到最优解,留出空间共议有益民主。

  8. 其實觀乎政黨和旗下地方民意代表之間的衝突也很有意思,這次公投對於民進黨而言的最大收穫似乎是成功離間侯友宜和國民黨的關係,為國民黨在2024總統大選埋下地雷?

  9. 為什麼要看黨呢?看對岸那個就更奇怪了。
    公投議題(如果真需要公投的話)不是跟自己生活息息相關嗎?都是成年人,自己多看些資訊,尤其是國外對這些議題的做法和看法,再自己判斷,這難道不是公投最根本的意義?
    把這類公共議題弄成教訓某些政黨就更搞笑了。把民主弄成只有黨同伐異,一切跟黨走和對岸的差別又在哪裡?讓大眾都有獨立自主判斷能力真有那麼難?

  10. 看一下中共支持哪邊,台灣人就應該知道如何做。今年沒有香港人為你們示範第二次了。

  11. 我是观棋不语的真太监。