四个问题看懂美国的移民签证政策变化

2016年夏天， Frida Yu 从斯坦福大学（Stanford University）商学院毕业，来自中国的她履历优秀，分别在中国和牛津大学获得法学学位，还在香港从事律师行业多年。毕业后，她顺利拿到了硅谷一间创业公司的工作offer——然而，2017年10月，美国移民局给她发来了拒信，说她没有留在美国工作的资格。

“如果连我都没有资格获得工作签证，究竟谁有资格呢？” Frida 在《纽约时报》发表的一封公开信里不甘心地问。像许多美国留学生一样， Frida 败给了一纸名为“H-1B”的美国工作签证。

被拒签者伤心离开，留在美国的幸运儿也如履薄冰。2017年底，先是美国国土安全局计划在未来废除给“H-1B”持有者的配偶的工作许可；随后，媒体曝出国土安全局计划限制“H-1B”持有人在等待绿卡排期时的延期资格。关于“H-1B”的每一丝变化，都尤其牵动着生活在美国的新兴技术移民群体。

本文将一一解答，美国“H-1B”工作签证是什么，为什么尤其牵动中国新兴的移民社群？特朗普上台后，正在怎样影响“H-1B”？除了以技术移民为代表的新移民群体，特朗普还对美国其他“合法”移民群体做了什么？各种各样的移民政策，将在特朗普接下来的任期中，扮演怎样的角色？

一、美国“H-1B”工作签证是什么？为什么尤其牵动中国留学生社群？

“这是精神上的‘灵薄狱’（Mental Limbo）。”

“H-1B”工作签证的全称是“‘H-1B’特殊职业，国防部联合研发项目劳工，以及时装模特签证”。这一签证种类，脱胎于1965年美国移民法中允许美国雇主雇佣外籍劳工从事特殊行业的条款。尽管大多数美国人对“H-1B”一无所知，但它对新移民群体——尤其是以技术移民为主的中国和印度社群来说意义重大。

该签证为外籍技术雇员提供为期三年、可续签至六年的工作许可——虽然它是非移民签证，但它给与了雇员足够时间留在美国，并有机会申请成为永久居民。“H-1B”是硅谷科技公司聘请国际雇员的主要路径，也是外籍留学生能够留美工作的主要选择。自2004年起，美国移民局提供每年85000个固定“H-1B”名额，其中有20000个留给硕士及更高学历申请人。据统计，2014年，全美超过64%的“H-1B”申请都来自科技行业。

“H-1B”签证是美国除旅游、转机、交流外持有人数最多的签证类型。但想得到“H-1B”签证，并没有那么容易。这是一场关于实力、速度和运气的长跑。

申请人首先要找到愿意担保的美国雇主——不仅薪资要被官方认可，还要强大到令雇主愿意多支付数千美元的律师费和申请费。雇主必须在每年4月初递交一份详尽的申请。金融海啸后，美国经济缓慢复苏，清冷了数年的“H-1B”在2014年在数年后又出现了申请者超过配额的情况。近几年来，由于申请量巨大，这一短暂的申请期往往只有五个工作日。这也就意味着，“H-1B”申请人必须争分夺秒将申请递交出去。稍有差池，就可能满盘皆输。

这一僧多粥少的局面在2016年达到顶峰：自2016年4月1日起的短短五个工作日内，美国移民局宣布收到了超过二十三万份申请——这几乎是签证名额的三倍。尽管其中有些申请不占据名额（譬如续签、跳槽和特定行业的工作，并不一定需要在这五天内递交），需要“H-1B”的人数，远远超出每年美国政府提供的配额。

此外，申请人还必须面对来自四面八方的竞争。因为外交优惠政策，美国在每年签证名额里，都会留给新加坡和智利6800个名额。许多总部设立在印度的科技外包公司，则会通过大批量、重复申请的方式在抽签中取得优势。当这些公司的雇员获得“H-1B”工作签证后，公司可以将这些具有合法工作身份的员工“外派”去其他公司为客户服务——2015年，迪士尼就因砍掉美国本土技术员工、使用外包公司而惹来许多争议。据官方统计，2016年有超过4000家企业为员工成功申请了“H-1B”签证（包括续签和跳槽），而申请量排前五的企业，全都是科技外包公司，申请总量高达总数的22%。尽管官方并没有公布每年中签的几率，一些移民律所估算，近年来能被抽中的概率不到一半，甚至更低。

在往年，申请递交后、幸运中签之后基本上就保证了“H-1B”的批核。但刚刚过去的2017年，中签之后的申请人，依然还要面对层层严格审核。

“你可能大学毕业，找到了工作，老板甚至愿意帮你申请‘H-1B’，然后给你一个合适的工资。你去政府指定的外籍劳工数据中心查询后发现你工资符合申请标准，于是你放心地递交了申请。”纽约移民律师米尔斯坦（Rakhel Milstein）拥有15年从业经验，她在接受端传媒采访受访时说，“可移民局依然会回函表示证据不足——‘我们觉得你的工资还是不够高。’”

米尔斯坦说，在符合法定基本条件的前提下，却被要求补充更多证据甚至拒签的个案，从2017年起尤其频繁。这是许多移民律所未曾预料到的情况。就职于某国际咨询公司的刁刁，就收到了来自移民局的“补充材料要求”（Request for Further Evidence, 简称RFE）。她被要求补交的材料都早已提交并通过初步审核了，但移民局却坚持需要重新上缴资料。面对这种情况，即便是顶尖公司聘请的专业法律团队也难以应付。刁刁所在公司的国际团队中，五人幸运中签得以申请签证，四人被要求补交材料——一位来自印度的同事最终被拒签，而另一位新加坡的同事则被要求补交了两次。

据路透社统计，2017年一年移民局所发出的RFE文件，比前年同期暴增了45%。对于“H-1B”申请人来说，每个RFE都意味着数周乃至数月的漫长等待。有工作的人不知能否保住饭碗，而没工作的则要失业在家，不确定雇主是否因为签证问题收回发出的聘书。米尔斯坦说：“这是精神上的‘灵薄狱’（Mental Limbo）。”

雪上加霜的是，2017年3月，移民局暂停了“H-1B”签证的快速审批通道。在此之前，申请人和雇主如果多交1225美元，就可在15天内获知申请结果（若需补交材料，移民局也必须在15天内回应）。不走快速通道的话，申请等待期可长达6至8个月，而这对于许多前途不定的申请人来讲，这不但带来长期的精神压力，也严重影响前途规划。快速通道直到2017年7月才在多方压力下恢复。但对于那些难以支付快速通道费用的申请人，有些个案已拖进了2018年。签证悬而不决，申请人只能在家等待。雇主若等不及，只能另寻他人。

二、特朗普的上台是否影响到了“H-1B”工作签证的申请？

执法层面上的变化来得迅猛，政策层面上的改变则来得隐晦。2017年4月18日，也就是新一年“H-1B”签证收件结束的11天后，上任88天的美国总统特朗普在威斯康星州的一间工具制造厂里签署了“买美国货，招美国人：美国工人优先”的行政命令。

这条行政令的第五条(c)款，剑指“H-1B”签证项目：“为了使‘H-1B’项目更好地运行，国务卿、司法部长、劳工部长和国家安全局局长，需要在尽可能快的时间里，提出合适的改革方案，确保‘H-1B’签证能给技能最好、薪水最高的申请者。”

行政令并未提出具体的“H-1B”改革措施，但2017年底，一个新的改变在流言中渐渐浮出水面：作为行政令的一项具体措施，国土安全局未来计划废除“技术人才配偶的工作许可”（注：RIN: 1615-AC15）。这条看似普通的新计划，直接针对高科技产业的中印员工。这一政策改动已被提上议事日程。

对美国移民政策了解不深的话，便难以读出这一改变的微妙之处。这是2015年奥巴马任内的一项政策，是主要针对“H-1B”签证持有人的特殊情况：持“H-1B”工作签证的人，有资格申请永久居民身份（即“绿卡”）。当技术人才的绿卡申请已经获批，或工作六年以上、等待申请绿卡时，他/她的伴侣才有资格申领工作许可。

但这一等待期少则两三年，多则近十年。当高技术人才几乎要确定成为永久居民时，其配偶要么失业在家，要么异国分居，这样的移民条件未免苛刻。而且大部分国家的国民申请美国绿卡并无需排期。所以，真得要漫长等待职业排期获得绿卡的，只有两个国家的移民：中国与印度。换言之，新政策将要直接针对的，是高科技产业的中印员工。

此外，在2017年12月30日，资深媒体集团 McClatchy 旗下的华盛顿新闻部，爆出国土安全局计划限制“H-1B”持有人在六年之后、等待绿卡排期时的延期资格。这意味着，即便中印雇员获得了移民批核，在等待排期时也未必能给予工作签证的延期——最坏的情况就是申请者必须丢下在美国的一切回到母国，苦等自己的排期到来。

正如许多与“H-1B”签证的新闻一般， McClatchy 的报道并未在美国本土获得较多关注。但该消息在中国与印度社区一石激起千层浪。相关报道也直接促使共和党议员 Kevin Yoder 与民主党议员 Tulsi Gabbard 去信特朗普。“我们向您致信，表达对报道中“H-1B”签证计划改动的担忧，”两位议员写道，“这会导致对这些‘H-1B’签证持有人的遣返，而他们正在等待自己是否成为永久居民的裁定。”

律师米尔斯坦表示：“这并不符合特朗普行政令‘买美国货，招美国人’的本意，该政策变更最大的问题在于，这些已经获批的移民许可的雇员，也就是未来的美国人。他们即便在海外等待，也会在排期到来时成为永久居民。这只是硬生生增加申请的痛苦。”移民局则在消息流出近10天后，矢口否认这一计划。

三、特朗普还对其他的“合法”移民群体做了什么？

过去的一年中，关于“H-1B”签证的消息，几乎都被其他方面的移民新闻所湮没。虽然特朗普在竞选纲领里主张反对所谓的“非法移民”（illegal immigrants），但在种种新政策之下，一个新的、主要针对“合法移民”群体的方向，渐渐浮出水面。

种种迹象都表明，即便这些移民政策难以现实操作，它们所制造的“自我遣返”（self-deportation）氛围很可能是白宫的目标之一。

2017年1月27日，上任七天的特朗普签署了第一个为期90天的旅行禁令。在毫无预警的情况下，来自伊拉克、叙利亚、伊朗、利比亚、索马里、苏丹和也门的公民，即使持有合法签证也会被挡在国境之外，就连绿卡持有者也不能幸免——其中不乏签证在飞机上失效，到机场即被遣送回国的极端案例。地方法院旋即向旅行禁令发起挑战，而最新的第三版禁令仍在等待高院的裁决。

2017年8月，特朗普13780号行政令宣布了“保护美国免于恐怖分子进入”的具体措施，美国移民局宣布加强对绿卡申请人的审查。新政策要求对所有基于工作移民的绿卡申请人进行面试。突然增加的面试数量造成移民局人手短缺，许多原本只负责面试婚姻移民的官员也被抽调，而包括“H-1B”在内的许多申请进度都遭到波及。

2017年9月5日，美国司法部长 Jeff Sessions 正式宣布美国政府将停止“Deferred Action for Childhood Arrivals”（简称DACA）计划。这一奥巴马时代的计划，旨在保护随父母前往美国的无证移民不被遣返，并给与他们临时工作证。这些暱称为“梦想者”（Dreamers）的孩子们，在幼年被家长带到美国，是无证移民中最受美国主流社会接受的群体（CBS民调表示超9成美国人希望他们留在美国）。而他们也是最容易被遣返的群体——他们不像其他流散的无证移民，从住址到家庭，全都被记录在案。

白宫的新目标还包括具有临时合法居留身份的灾害难民。2017年底，白宫宣布其计划停止46,000名海地居民在美国的受保护身份（Temporary Protected Status）。类似的政策也在2018年初扩展到了200,000名在美国的萨尔瓦多居民身上。

但是，这些群体与特朗普希望通过建墙而阻挡的“非法移民”相去甚远。法律角度而言，他们目前都在美国具有某种程度的合法居留身份；也并不是当前政策规定所要优先遣返的群体。从执法角度而言，想要遣返他们，必须面对汹涌的民意以及长达数年的上诉过程。即便是从人道角度，DACA和TPS居民在美国居住多年，许多子女、伴侣、父母都可能是美国公民，遣返势必造成骨肉分离的伤害。

然而，从“H-1B”的严格审查到合法居民遭遇遣返可能，种种迹象都表明，即便这些移民政策难以现实操作，它们所制造的“自我遣返”（self-deportation）氛围很可能是白宫的目标之一。

特朗普在2017年1月25日签署的执政令中，废除了奥巴马时代对于无证移民遣返的优先级。在新的规定里，“优先”被遣返的人包括：有犯罪记录的移民；伪造官方文件的人；虽然没有前两个问题，但在海关执法局看来威胁公共安全的人。第三条，操作空间并不小。海关执法局代理局长在2017年5月对国会表示：“当你非法居留在美国的时候，你‘应该’感觉不舒服。”

“不舒服”的感觉不止是非法居留者，不论是技术移民还是灾害难民，在合法/非法之间朝令夕改、审查空间极为灵活的环境里，这种“不舒服”令人放弃留在美国，也许恰是新政府追求的目标。

四、美国历史上的移民政策有过怎样的发展？它们将在特朗普接下来的任期中，扮演怎样的角色？

“如果连我都没有资格获得工作签证，究竟谁有资格呢？” 中国留学生 Frida Yu 的质问，一语切中了美国建国来百年移民政策的纠葛：究竟什么样的人，才有“资格”留在美国？

美国早年一度拥有着相对开放的国界。只要你能漂洋过海来到美国，就可以成为美国公民（当然，在种族主义盛行的背景下，黑人和华工所遭受的残酷待遇不可不提）。几波移民潮之后，联邦政府首次在19世纪末通过排华法案，成为首个限制移民的重要立法。

19世纪20年代，美国通过了移民配额制：西欧、北欧等地的移民拥有更多配额。譬如1925年至1927年三年之间，西欧、北欧国家有142483个移民配额，占了总配额的86.5%，而非洲和亚洲在内的其他国家移民配额，则仅有1900个——约为总数的2.3%。这一种族主义色彩浓厚的移民政策，直到1965年才被新的移民法所代替，引入了通过工作扎根美国的移民计划。

移民改革对于近年来的历任总统都极为重要，但对特朗普而言则至为关键——其竞选承诺就包括在美墨边境铸造高墙。上任一年的特朗普，在阻击奥巴马医疗改革失败、成功通过减税法案后，移民问题则在现阶段成为政改核心。

2018年1月初，共和党和民主党无法再在DACA问题上取得一致，导致国会预算案无法通过，引致政府关门。经过多方斡旋，政府在三日后临时重开——国会如无法在2月8日前就争议达成一致，政府将再度关门。

艰难的商议还在每日进行中。就在1月26日，共和党提出了为一百八十万无证移民和DACA受惠人提供公民身份的道路，代价则是民主党同意国会拨款250亿美元在美墨边境建墙，并限制家庭团聚移民的数量——据《华盛顿邮报》，这可能导致美国1920年来对合法移民数量最大的削减。

在限制移民的大方针政策下，移民的“合法”与“非法”转换可能只在一夕之间，政策则变成了不同移民群体间的零和游戏。然而，究竟谁有“资格”成为新政策下的美国公民，在新法案被通过之前还，并不清晰。

倒是特朗普和其前任军师班农（Steve Bannon）的一段对话，许能成为这个问题的注脚。那是2015年11月2日，距离特朗普宣布参选美国总统还有七个月，他与班农在极右翼媒体《Breitbart》的新闻播客里聊起移民问题。在讨论到“留学生从名校毕业后回到母国”这一话题时，特朗普说：“我们必须小心谨慎，必须把有天赋的人留在我们国家。”班农则回答说：“现在的硅谷，有三分之二甚至四分之三的CEO来自南亚和东亚。可是，一个国家不仅仅是个经济体，也是个‘文明社会’（civic society）。”

尽管班农今已失势，其移民观依然没有远离白宫。特朗普眼中的“文明社会”又会是什么形态、谁有资格、又由什么样的人组成，尚未有政策上的答案。倒是1月11日，两党对移民改革胶着不下时，特朗普在会上被爆出的一句无心之言，恐怕泄露了他的一点私心。在谈及海地移民时，他问道：“我们干嘛要这些‘屎坑国家’（shithole countries）的人来这儿？”